Förebygg korruption när upphandlingen genomförs
Här får ni tips på hur ni som upphandlande organisation kan förebygga korruption i upphandlingens genomförandefas. Det handlar bland annat om hur ni formulerar era krav och villkor i upphandlingsdokumenten, annonserar upphandlingen, utvärderar anbuden och kommunicerar med potentiella leverantörer.
Innehåll på denna sida
Informationen på denna sida gäller för upphandlingar enligt
- lagen om offentlig upphandling (LOU)
- lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF).
Upphandlingsreglerna motverkar korruption
Upphandlingslagstiftningen är i sig en antikorruptionslagstiftning. Genom offentlig annonsering, öppenhet genom hela processen, proportionerliga krav i förhållande till behovet och likabehandling av alla leverantörer motverkar ni korruption i alla inköp där lagstiftningen tillämpas.
Tydliggör interna regler för direktupphandlingar
Det upphandlingsförfarande som sannolikt löper störst risk för korruption är direktupphandling. Det beror på att direktupphandlingar ofta utförs av medarbetare som normalt sett inte gör upphandlingar samtidigt som det saknas krav på annonsering och konkurrensutsättning. Var därför uppmärksam på om det används konstlade grunder för att åberopa ett undantag enligt upphandlingslagstiftningen. Det är otillåtet enligt upphandlingsreglerna.
Exempel på varningsflaggor för korruption kan vara att medarbetare
- hävdar att det bara finns en leverantör
- vill dela upp en upphandling i flera delar för att varje del ska understiga direktupphandlingsgränsen.
Även om det finns skäl för direktupphandling så kan ni konkurrensutsätta inköpet genom annonsering eller genom att bjuda in en större krets leverantörer. Det är många gånger motiverat av affärsmässiga skäl. Det kan ge bättre villkor, ge små företag chansen att vara med samt öka förtroendet för offentlig upphandling och den upphandlande myndigheten eller enheten (upphandlande organisationen).
För att förebygga korruption är det viktigt att
- sätta upp tydliga interna riktlinjer för hur direktupphandlingar ska genomföras
- se till att de som får genomföra direktupphandlingar får nödvändig inköpsutbildning
- medarbetare har ett nära och bra stöd i upphandlingsfrågor.
Digitala verktyg, som exempelvis e-handelssystem, för att genomföra direktupphandlingar har många fördelar. Att förebygga risk för korruption är en.
Utformning av upphandlingsdokumenten
När ni tar fram upphandlingsdokumenten kan det finnas en risk att de utformas så att de passar en särskild leverantör eller så att konkurrenter slås ut i ett tidigt skede. Därför är det viktigt att vara uppmärksam på att de krav och villkor ni överväger ställa är proportionerliga, tydligt formulerade och stämmer överens med resultaten från era behovs- och marknadsanalyser.
Informera om den upphandlande myndighetens eller enhetens (upphandlande organisationens) inställning till korruptionsfrågor redan i upphandlingsdokumenten så att samtliga potentiella leverantörer får information om vad som gäller. På så vis kan ni förhindra att medarbetare utsätts för påtryckningar av leverantörer på grund av okunskap om vad som gäller.
Att återkommande lyfta dessa frågor i olika sammanhang bidrar till att avdramatisera och göra alla medvetna om korruptionsriskerna.
Om upphandlingen avser en vara eller tjänst där det finns betydande korruptionsrisker i leveranskedjan kan det vara lämpligt att ställa krav på att leverantören ska bedriva ett systematiskt antikorruptionsarbete.
Upphandlingsmyndigheten har tagit fram stöd för hur upphandlande organisationer kan identifiera hållbarhetsrisker, inklusive korruptionsrisker, i leveranskedjan. Vi har även tagit fram förslag på kontraktsvillkor som syftar till att säkerställa att leverantören arbetar med en effektiv riskhantering för att förbättra villkoren. Stödet hittar du i vår kriteriedatabas.
Det kan finnas en risk att kravställningen anpassas på ett sätt som gynnar en särskild leverantör. Ett exempel på det är att kraven är oproportionerligt höga eller omotiverat detaljerade så att eventuella konkurrenter inte kan delta i anbudsgivningen. Säkerställ därför att en leverantör inte får för stort inflytande på hur kraven formuleras. Om det visar sig att en leverantör har särbehandlats kan det leda till att upphandlingen ska göras om.
Ifrågasätt de krav ni formulerat i upphandlingen
Det är också viktigt att ni, inom organisationen, löpande ifrågasätter hur kraven formuleras för att säkerställa att kravställningen blir så proportionerlig och transparent som möjligt. Det gäller oavsett om ni formulerar kraven helt på egen hand eller tar hjälp av externa konsulter. Även om ni själva inte har sakkunskapen när det gäller upphandlingsföremålet så kan ni ändå arbeta med att motverka en snedvriden kravställning. Att använda sig av funktionskrav kan minska risken för en anpassad kravställning.
Gör en proportionalitetsbedömning av varje kvalificeringskrav
Det kan vara svårt att överblicka konsekvenserna av ett visst kvalificeringskrav. Det som verkar helt självklart i detta läge kan visa sig få oväntade konkurrensbegränsande konsekvenser i kvalificeringen. Säkerställ därför att varje krav klarar en proportionalitetsbedömning. Det ska till exempel vara nödvändigt för att kunna genomföra åtagandet och det ska inte finnas något mindre ingripande alternativ.
Ibland kan det ta många månader att ta fram en slutgiltig kravspecifikation. En lång ledtid kan öka risken för att kravställningen inte längre kan härledas till behovs- och marknadsanalysen. Se därför till att stämma av kraven mot resultatet i analysfasen innan ni beslutar om upphandlingsdokumenten, även om det kan uppfattas som omständligt.
Om någon i efterhand ifrågasätter ett krav och hävdar att det finns korrupta förtecken är chansen stor att en sådan kontroll besparar er både tid och en förtroendeskada.
Undvik att kraven öppnar upp för risken för godtyckliga bedömningar och försök att formulera så tydliga krav som möjligt. Till exempel behöver ”krav på motsvarande erfarenhet” specificeras.
Om det inte är möjligt att definiera hur kraven kommer att bedömas kan det vara en framkomlig väg att ge exempel på vad som bedöms ligga i linje med kraven och vad som faller utanför. Det är viktigt att upphandlingsdokumenten signalerar en intention om en god affär, fri från korrupta förtecken.
Om kravställningen är tydlig ökar även möjligheterna att potentiella anbudsgivare reagerar under anbudstiden och ställer frågor om det finns oklarheter eller ifrågasätter om kraven upplevs som onödigt konkurrensbegränsande. Luddiga krav ifrågasätts många gånger inte förrän efter tilldelningen av kontraktet, när resultatet kommuniceras. Det kan bero på att det finns utrymme för olika tolkningar av kraven och att det först i prövningen klargörs vilken tolkning som ni har anslutit er till.
Vid direktivstyrd upphandling finns det både obligatoriska och frivilliga grunder för att utesluta en leverantör från en upphandling. Dessa hjälper er att minska risken för att teckna avtal med oseriösa leverantörer, vilket i sin tur kan minska risken för att medarbetare blir utsatta för otillbörlig påverkan.
Samtliga uteslutningsgrunder är möjliga att använda också vid upphandling under tröskelvärdena och vid upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster.
Obligatoriska uteslutningsgrunder och korruption
De obligatoriska uteslutningsgrunderna innebär att ni ska utesluta en leverantör från att delta i en upphandling om ni får kännedom om att leverantören har dömts för vissa fall av mutbrott (bestickning). Domen mot leverantören måste ha vunnit laga kraft. Kom ihåg att domen inte får ha meddelats för mer än fem år sedan, räknat från tidpunkten för beslutet om uteslutning, när det är en direktivstyrd upphandling.
En leverantör ska uteslutas om en person i leverantörens förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan har dömts för brottet och leverantören är en juridisk person. Detsamma gäller för personer som är behöriga att företräda, fatta beslut om eller kontrollera leverantören.
Frivilliga uteslutningsgrunder som kopplar till korruption
Det finns ytterligare uteslutningsgrunder som rör andra omständigheter där ni inte är tvungna att utesluta leverantören men har möjlighet att göra det.
Exempel på frivilliga uteslutningsgrunder är att
- det är sannolikt att leverantören har ingått överenskommelser med andra leverantörer i syfte att snedvrida konkurrensen (så kallad anbudskartell)
- en snedvridning av konkurrensen inte kan undvikas eller likabehandling av leverantörerna inte kan säkerställas på grund av jäv
- konkurrensen snedvrids på grund av leverantörens tidigare deltagande i förberedelserna för upphandlingen (så kallad konsultjäv)
- leverantören otillbörligt har försökt att påverka den upphandlande organisationens beslutsprocess.
Kom ihåg att den händelse som utgör grund för uteslutning enligt de frivilliga uteslutningsgrunderna inte får ha ägt rum för mer än tre år sedan, räknat från tidpunkten för beslutet om uteslutning, när det är en direktivstyrd upphandling.
Om ni vill använda egna referenser när anbuden ska prövas och utvärderas är det viktigt att beskriva tydligt i upphandlingsdokumenten hur detta kommer att gå till.
Det är viktigt att inte öppna upp för möjligheter att påverka utvärderingen av anbuden, det vill säga tillfälle för maktmissbruk. Särskilt viktigt är detta vid användning av ”mjuka” utvärderingskriterier då det är vanligt att det finns ett utrymme för subjektiv bedömning.
Avvik aldrig från den utvärderingsmodell som ni har bestämt och dokumentera noga varje motivering. Se till att den i alla delar ansluter till beskrivningarna i upphandlingsdokumenten.
Den eventuella utvärderingsgruppen bör vara med redan när utvärderingsmodell och utvärderingskriterier tas fram eftersom gruppen kommer att utgå från upphandlingsdokumenten i sin utvärdering. Det är viktigt att samtliga i gruppen är fullkomligt införstådda med detta och med vad det innebär.
Om någon eller några i gruppen inte har erfarenhet från utvärderingsarbete i en offentlig upphandling kan det vara bra att diskutera igenom en hypotetisk utvärderingssituation för att säkerställa att alla är på det klara med hur arbetet kommer att gå till.
I avtalsvillkoren bör eventuella uteslutningsgrunder finnas med, så att ni kan åberopa dem mot leverantören om det under avtalstiden visar sig att leverantören egentligen skulle ha uteslutits från upphandlingen. I upphandlingar över tröskelvärdena är det obligatoriskt.
Ni bör även kunna lägga till att avtalet ska kunna upphöra i förtid om en dom träder i kraft under avtalstiden som gäller något av de brott som räknas upp som de obligatoriska uteslutningsgrunderna (13 kap. 1 § LOU och LUF).
Öppenhet i upphandlande organisationers verksamhet tas ibland upp som en gemensam nämnare för de länder som i internationella jämförelser bedöms ha lägst korruption. I Sverige har vi en väl utvecklad princip om handlingars offentlighet, offentlighetsprincipen. Den gäller för de flesta upphandlande organisationerna. Det är därför en bra idé att informera om reglerna för offentlighet och sekretess i upphandlingsdokumenten, så att även utländska anbudsgivare vet hur offentlighetsprincipen fungerar i Sverige.
Annonsering
När ni annonserar upphandlingen kan ni både minska risken för korruption och ge fler leverantörer möjlighet att lämna anbud. Det kan ni göra genom att bland annat ha en anbudstid som öppnar upp för nya leverantörer, lägga tid på att besvara frågor och använda verktyg för e-upphandling.
Om ni anger en kort annonseringstid kan ni göra det svårare för andra leverantörer än den befintliga leverantören att lämna konkurrenskraftiga anbud eller ansökningar. Se därför till att annonseringstiden är tillräckligt lång så att
- nya leverantörer ska kunna delta
- en enskild leverantör inte gynnas, exempelvis befintlig leverantör eller konsult som deltagit i förberedelserna för upphandlingen.
Vad som är tillräckligt långt, utöver de minimifrister som anges i upphandlingslagarna, får ni bedöma i förhållande till upphandlingens komplexitet. I vissa fall kan det vara tillräckligt med en månad medan det i andra fall kan krävas flera månader för att alla ska ha möjlighet att ta fram sitt anbud. När det gäller ramavtal med förnyade konkurrensutsättningar kan motsvarande gälla i ett antal veckor.
Tänk också på att större helger och semestertid kan inverka på bedömningen av vad som är tillräckligt lång anbudstid.
Det är viktigt att ha tid att ta hand om eventuella frågor från intresserade leverantörer under annonseringstiden. Det är ett sätt att upptäcka krav eller villkor som – avsiktligt eller oavsiktligt – gynnar en viss leverantör. Här ger ni också möjlighet för leverantörerna att framföra att annonseringstiden är för kort för att det ska vara möjligt att ta fram ett konkurrenskraftigt anbud.
Det är vanligt att svaren på de frågor som kommer in är formulerade på ett sätt som signalerar att det upplevs som negativt att få frågor under annonseringstiden. Det skapar sannolikt inte förtroende hos de potentiella anbudsgivarna. Ta i stället frågorna på allvar för att visa att ni är genuint intresserade av en god affär och respekterar alla leverantörer.
Anbudsgivning via ett digitalt upphandlingsverktyg gör det avsevärt mycket svårare att manipulera anbuden. Med hjälp av loggar i verktyget är det också lättare att visa att handläggningen har gått rätt till. Det finns också många andra fördelar med e-upphandling som att det underlättar för leverantörer att delta i upphandlingen och att ni kan hantera frågor och svar under anbudstiden digitalt.
Leverantörsprövning och utvärdering av anbuden
Vid leverantörsprövningen och utvärderingen är det viktigt att ni säkerställer att ingen särskild leverantör får olämpliga fördelar och att ni håller er till det ni angivit i upphandlingsdokumenten. För att undvika en sådan situation är det en god idé att ha tydliga rutiner och riktlinjer för hur detta ska gå till.
Dokumentera ordentligt
Var noga med att dokumentera handläggningen och överväganden i leverantörsprövningen och utvärderingen av anbuden utförligt. I synnerhet vid förhandlingar är det viktigt att dokumentera allt som har betydelse för handläggningen. Undvik att en ensam medarbetare förhandlar med anbudsgivarna.
Sätt gärna samman en grupp för att utvärdera anbuden och pröva leverantörerna. Genom att flera medarbetare deltar i leverantörsprövningen och utvärderingen av anbuden tillsammans och tar beslut i konsensus minimerar ni risken för att en enskild medarbetares intressekonflikt får inverkan på resultatet.
Upphandlaren bör ha ett övergripande ansvar för att leda prövningen och utvärderingsarbetet för att säkerställa att inga andra hänsyn än de som är relevanta för upphandlingen tas.
Utveckla en rutin för att arbeta med avidentifierade anbud. Upphandlaren tar emot och avidentifierar anbud, inklusive eventuella anbudsprover, och lämnar sedan över till gruppen för leverantörsprövning och anbudsutvärdering. Gruppen går därefter igenom de anonyma anbuden och kan då fokusera på innehållet utan hänsyn till vilken leverantör som har lämnat vilket anbud. På så vis blir det svårare att påverkas av förutfattade meningar och nära relationer.
När ni prövar anbuden får ni inte avvika från det ni har angivit i upphandlingsdokumenten. För den som är ovan vid offentliga upphandlingar kan det ibland vara svårt att hålla fast vid formuleringar som inte uppfattas vara helt optimala.
Om ni skulle upptäcka brister som innebär att det blir svårt att identifiera det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet bör ni i stället avbryta upphandlingen, justera och annonsera om.
Om ni har minsta misstanke om att en anbudsgivare inte uppfyller kraven så bör ni utreda det närmare. Det ska inte bara vara sannolikt att anbudsgivaren uppfyller kraven eller bekvämt att bara kontrollera om leverantören har satt ett kryss i rätt ruta i svarsformuläret.
Med sunt förnuft kommer ni långt när ni ska avgöra till vilken grad eller i vilken omfattning ni bör kontrollera anbudsgivarnas uppgifter. En slentrianmässig kontroll av ikryssade rutor kan dra till sig oseriösa leverantörer, vilket i sin tur kan öka risken för att medarbetare utsätts för påverkan.
När den upphandlande organisationen har ställt kvalificeringskrav enligt 14 kap. 1 § LOU eller 14 kap. 2 § LUF måste denne begära in bevis från den eller de leverantörer som den avser att tilldela kontrakt före tilldelningsbeslutet. Denna skyldighet gäller bara i så kallade direktivstyrda upphandlingar där upphandlingens värde ligger över tröskelvärdena.
De regler och den domstolspraxis som reglerar möjligheterna att acceptera kompletteringar av inkomna anbud är restriktiva. Det är därför viktigt att ni är tydliga med vilka riktlinjer som gäller för hur prövning och komplettering ska gå till i praktiken. Detta så att det inte är upp till den eller de medarbetare som genomför prövningen att bestämma vilken nivå som ska gälla i varje enskild upphandling eller för varje enskild anbudsgivare. Vid påtryckningar från leverantörer kan det annars vara högre risk att maktmissbruk uppstår.
Den upphandlande organisationen bör vara uppmärksam på anbudsgivare som bryter mot avtal och lagar för att vinna konkurrensfördelar.
Läs om hur ni kan upptäcka och förebygga sådan oseriös anbudsgivning hos
Ett onormalt lågt anbud kan tyda på planerad korruption eller oseriös anbudsgivning. Vid upphandling över tröskelvärdena är en upphandlande organisation skyldig att ifrågasätta ett anbud med misstänkt låga priser. Om leverantören inte kan förklara det låga priset på ett tillfredsställande sätt ska ni förkasta anbudet.
Vid upphandling under tröskelvärdena, och vid upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster, får ni förkasta ett onormalt lågt anbud. Det finns dock ingen skyldighet att göra det. Även vid sådan upphandling får ett anbud förkastas först efter det att leverantören har fått en möjlighet att förklara det låga priset, men inte kunnat förklara detta på ett tillfredsställande sätt.
Om anbudspresentationer tillämpas är det viktigt att vara säker på och tydlig med vad den syftar till och vad som är tillåtet. Det finns en risk för att ändringar av anbudet tillåts när anbudsgivare och köpare möts i ett skarpt läge i upphandlingen.
Ta gärna fram riktlinjer för anbudspresentationer för att säkerställa att organisationen gör på likvärdigt sätt i alla upphandlingar där sådana är aktuella. Var noga med att dokumentera anbudspresentationerna och undvik att medarbetare deltar ensamma vid dem.
Tilldelning av avtalet
Ni kan undvika onödiga missförstånd genom att ha öppen och tydlig kommunikation med de leverantörer som inte tilldelats kontrakt i upphandlingen. Se gärna till att både ge utförlig information i tilldelningsbeslutet och ta initiativ till dialog med de förlorande anbudsgivarna. På så vis kan ni visa att upphandlingen har gått rätt till och stärka ert förtroendekapital och tilliten till den offentliga affären.
Dokumentera utförligt och var öppen med hur handläggningen har gått till och på vilka grunder ni har fattat beslutet om tilldelning. På så sätt skapar ni goda förutsättningar för att anbudsgivarna får förtroende för er organisation. Alltför knapphändig information om skälen för tilldelningsbeslutet kan indikera eller ge intryck av att det finns något att dölja.
Fördelarna med att lämna utförlig information blir särskilt tydliga om ni har tillämpat en utvärderingsmodell som innefattar kvalitativa bedömningar. Det kan till exempel vara
- bedömning av anbudsgivarnas resonemang kring en problemformulering
- beskrivning av vilken arbetsmetod som ska tillämpas
- idéer om hur ett material ska formges.
Anbudsgivarna ska kunna se att ni har utvärderat anbuden i enlighet med vad ni har angivit i upphandlingsdokumenten och att ni behandlar alla anbudsgivare lika.
Ta gärna initiativ till en dialog med de anbudsgivare som inte har tilldelats kontrakt i upphandlingen. Här är det viktigt att både kunna ge och ta emot feedback från varandra.
På så sätt visar ni också att det inte finns något att dölja, att ni värnar om fortsatt god konkurrens och att ni är intresserade av en god relation med samtliga leverantörer på marknaden.
Det är viktigt att säkerställa att alla krav och åtaganden i det vinnande anbudet följer med in i avtalet. Det gör det är möjligt att följa upp att båda parterna faktiskt följer det som ni har kommit överens om.
När upphandlingen avslutats
Upphandlingar, även under tröskelvärdena, ska som huvudregel efterannonseras. Detta gäller från och med 1 januari 2021. Det innebär bland annat att den upphandlande organisationen ska meddela vilka leverantörer som tilldelats kontrakt eller ramavtal. Huvudsyftet med efterannonsering är att samla in statistik men det är också ett sätt att visa att det inte finns något att dölja.
Mer om att genomföra upphandlingen
Ta del av vårt generella stöd om inköpsprocessen och vad som är bra att tänka på under upphandlingens genomförandefas.