Frivilliga och tvingade klimatkrav i upphandling

Hej,

Vid upphandling idag, senast ett kommunalägt bostadsbolag, ställs endast krav på pris och att entreprenör skall motsvara generella krav. I förekommande fall om krav på bedömningssystem ställer dessa inga krav på klimatutsläpp (BVB, Sundahus, BASTA).

Likvärdiga produkter ur en upphandlings tekniska synvinkel, i det här fallet golvmattor, har enligt EPD (ISO 14025 och EN 15804) väldigt olika klimatpåverkan och särskilt utsläpp av CO2-ekvivalenter för materialet i faser A1-A3 och veterligen har ingen entreprenör efterfrågats att deklarera A4-A5 utan detta görs frivilligt i förekommande fall.

Regeringens uppdrag till Boverket att införa krav på klimatdeklaration av byggnader hänvisar i RAPPORT 2018:23 till "betydande marknadsmisslyckande" där "när de marknadspriser som möter aktörer inte till fullo reflekterar samhällets kostnad för produktion och konsumtion". Åtgärdens kommande krav stämmer i min mening väl med Miljöbalkens hänsynsregler och referens till användning av bästa möjliga teknik.

Min fråga i delar:

1. Är det förenligt med LOU och i grunden Miljöbalken att basera en upphandling på pris utan krav som beaktar klimatutsläpp?
2. Även när klimatutsläpp finns deklarerade för produktgrupper av majoriteten av tillverkare (internationellt) och inom kort generiskt av Boverket?
3. Planeras LOU och/eller tillämpningen av LOU utvecklas likt Boverkets nya regler till att regeringens klimatmål infrias då klimatutsläpp idag sällan efterfrågas eller utvärderas?
4. Planeras LOU eller tillämpningen att anpassas så att Boverkets nya regler beaktas?
5. Finns andra planer för att bidra till regeringens klimatmål som angriper Boverkets s.k. ”marknadsmisslyckande”?

Mycket tacksam för ett svar då jag dagligen försöker vägleda till bästa systemlösning och materialval avseende pris, kostnad, livslängd, hälsa och hållbarhet i sammanvägd bedömning i förhållande till tekniska och andra funktionskrav.

Hälsningar,
Jonas Palmgren

Hej
Tack för dina frågor! Svaren följer din numrering.

1. I 4 kap. 3 § lagen om offentlig upphandling (LOU) anges att en upphandlande myndighet bör beakta miljöhänsyn, social och arbetsrättsliga hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Att minska klimatpåverkan är bland annat sådan miljöhänsyn som ryms inom bestämmelsen. Att beakta minskad klimathänsyn kan göra på olika vis i en upphandling. Exempelvis kan krav ställas som en teknisk specifikation (krav på objektet man upphandlar), som tilldelningskriterium (utvärdering av anbuden) eller som kontraktsvillkor (villkor i avtalet som ska uppfyllas under avtalstiden men inte behöver vara uppfyllda innan tecknande av avtalet). Att tilldela kontrakt genom att utvärdera anbuden endast på pris behöver inte innebära att miljöhänsyn inte beaktas eftersom miljöhänsyn kan ha beaktats på andra vis, exempelvis så som teknisk specifikation eller kontraktsvillkor.
   
   Det finns tre olika grunder för att identifiera det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet: bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. Det finns alltså tre inriktningar för den upphandlande myndigheten att välja på som grund för tilldelning. Den upphandlande myndigheten anger i upphandlingsdokumenten vilken av dem den avser att använda. När en av dessa valts ska anbuden som uppfyller andra krav i upphandlingen kan utvärderas mot denna grund.
   
   Som del av begreppet kvalitet så kan miljöhänsyn beaktas som tilldelningskriterier. Som del av begreppet kostnad kan livskostnadskalkyler användas. I livskostnadskalkyler kan även miljöeffekter som åsatts ett penningvärde användas. I begreppet pris avses dock endast pris.
   
   Även om det framgår av LOU att miljöhänsyn bör ställas i upphandlingar där det är relevant och visar var det finns utrymme för att ställa sådana krav så finns det ingen regel som tvingar upphandlingar att ta miljöhänsyn, exempelvis att minska klimatpåverkan.
   
   Det finns förordningar som regeringen har fastställt, som tvingar vissa myndigheter under staten att beakta viss miljöhänsyn vid vissa upphandlingar. Läs mer om det i inlägget Finns det lagkrav som säger att en kommun ska ställa vissa miljökrav i upphandlingar? i vår Frågeportal. Eftersom kommunerna enligt lag har kommunalt självstyre så kan inte regeringen styra kommunerna genom förordningar på samma vis. Kommuner som äger bolag kan genom sin ägarstyrning tvinga sina bolag att beakta klimataspekter i vissa upphandlingar. I princip skulle regeringen på samma sätt som kommuner kunna styra statliga myndigheter och bolag att beakta klimataspekter i upphandlingar.
   
   Miljöbalkens så kallade hänsynsregler och principen om substitution med mera är regler som i princip borde leda till att ökad miljöhänsyn tas i upphandlingar. Vid offentlig upphandling så visar LOU på hur miljöhänsyn kan tillämpas i offentlig upphandling. För tolkning av reglerna i Miljöbalken och om det är otillåtet att inte beakta klimathänsyn så ber vi att du vänder dig till Naturvårdsverket.
   
   
2. Reglerna om hur (miljöhänsyn, i frågans fall) klimatdeklarationer kan beaktas i offentlig upphandling eller inte, är inte beroende av hur stor tillgången är på klimatdeklarationer. Så som EU-domstolens dom i mål C-513/99 Concordia Bus Finland visar så kan miljöhänsyn beaktas även när marknadstillgången är starkt begränsad. Förutsättningen är bland annat att kraven har en koppling till föremålet för upphandlingen och i övrigt är förenligt med de grundläggande upphandlingsprinciperna, bland annat principerna om öppenhet och likabehandling.
   
   I sammanhanget kan nämnas att EU har högt uppsatta klimatmål. Exempel på ett sådant mål är att förhindra en ökning av den globala medeltemperaturen till mer än 1,5 grader i enlighet med Parisavtalet. Men om det är oförenligt med regelverket att inte beakta klimatpåverkan i sin upphandling känner vi inte till. För stöd i frågor om det är otillåtet att inte beakta klimathänsyn enligt miljölagstiftningen så ber vi att du vänder dig till Naturvårdsverket.
   
   
3. Den senaste stora ändringen av LOU skedde när 2014 års LOU-direktiv införlivades i svensk lag 2016. I LOU-direktivet framgår det tydligt att EU vill se att mer vikt läggs vid miljöhänsyn i offentlig upphandling. Samtidigt är många skrivningar endast förtydliganden av det som regelverket redan tidigare tillåtit och som slagits fast i rättsavgöranden av EU-domstolens tolkningar.
   
   Sedan dess har FN:s internationella kommitté för sammanställning av vetenskapligt arbete om klimatförändring (IPCC) och FN:s internationella kommitté för sammanställning av vetenskapligt arbete om utrotning av arter och habitat (IPBES) kommit med nya rapporter som visar på allt mer akut behov av att kraftfulla åtgärder för att motverka klimatförändringarna och utrotningen av arter och habitat. Vi har dock ingen kännedom om något arbete för att införa tvingande miljöhänsyn i LOU-direktivet eller i LOU.
   
   
4. Redan idag finns utrymme i upphandlingslagstiftningen att för på olika vis kräva livscykelbaserade klimatdeklarationer för varor, tjänster och entreprenader och även att kräva att varor, tjänster och entreprenader inte får ha mer än en viss klimatpåverkan, vilket kan visas genom exempelvis standardiserade livscykelbaserade klimatdeklarationer. Det behövs alltså ingen ändring av LOU för att det ska gå att ställa sådana krav.
   
   Exempelvis Trafikverket arbetar redan med en klimatkalkyl vid projekteringen av olika infrastrukturprojekt liksom vid upphandling av infrastrukturprojekt över en viss storlek. Även andra än Trafikverket kan använda denna kalkylator, exempelvis kommuner skulle kunna använda kalkylatorn för anläggningsarbeten. Trafikverket ställer också klimatkrav på vissa material så som betong. För att genomföra klimatkalkyler för byggnader så finns Byggsektorns miljöberäkningsverktyg fritt tillgängligt.
   
   Att beakta Boverkets krav på klimatdeklarationer är alltså den upphandlande myndighetens ansvar, den som genomför en upphandling av exempelvis en husbyggnadsentreprenad. Den ansvariga upphandlaren kan då behöva stöd för hur sådana krav kan utformas och vilka nivåer som är möjliga att kräva. Ett sådant stöd har vi börjat arbetet med att ta fram.
   
   Som ovan nämnt så kan regeringen i princip ta beslut om att myndigheter och bolag under staten ska beakta klimataspekter i upphandlingar. På samma sätt som att kommuner som äger bolag genom ägarstyrning kan tvinga bolagen att beakta klimataspekter i vissa upphandlingar. Sådana bolag är exempelvis allmännyttiga bostadsbolag.
   
   
5. Upphandlingsmyndigheten har påbörjat arbete med att ta fram stöd så att det ska bli lättare för upphandlande organisationer att ställa klimatkrav i upphandling. Vårt stöd är dock frivilligt att använda. Vilka kriterier en upphandlande organisation väljer att använda bör utgå från vilken miljöpåverkan upphandlingen leder till, myndighetens mål, behov och resurser.
   
   Det pågår också arbete inom ramen för Miljömålsrådet för att lyfta frågor om klimatanpassning i upphandling. Många kommuner arbetar också med att lyfta frågor om klimatanpassning i sina upphandlingar, vi känner inte till om ägarstyrning används för att få kommunala bolag att använda klimatkrav i upphandling. Vi känner inte till om det finns annat arbete som är tänkt att leda till tvingande användande av klimatkrav i upphandling.

Läs mer
Mer att läsa finns även i inläggen:

• Får man i en upphandling begränsa koldioxidutsläpp vid tillverkningen?
• Finns det lagkrav som säger att en kommun ska ställa vissa miljökrav i upphandlingar?
• Är alla miljö- och hållbarhetskrav frivilliga? i vår Frågeportal.

Källhänvisningar

• 16 kap. 1 § lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) – Tilldelning av kontrakt och grunder för utvärdering
• Beaktandesatserna 2, 37, 41, 47, 74, 75, 91, 95, och 96 samt artiklarna 18.2, 42.3, 43.1, 62, 67.2, 68 och 70 samt bilaga VII 1a och b, i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU (LOU-direktivet) – exempel där det framgår att EU vill se att mer vikt läggs vid miljöhänsyn i offentlig upphandling.
  
  

Med vänlig hälsning,

Hej Jonas Palmgren,

Kontaktade du Naturvårdsverket i enlighet med svaret på fråga 1? Vilket svar fick du?

"För tolkning av reglerna i Miljöbalken och om det är otillåtet att inte beakta klimathänsyn så ber vi att du vänder dig till Naturvårdsverket. "

/Lars Karlsson
Miljösamordnare
Karlstads kommun

Hej Lars,

Nej det har jag inte gjort. Upphandlingsmyndighetens svar är mycket uttömmande. Särskilt mot bakgrund att vi tills nu synligen har saknat lag, förordning eller föreskrift med krav avseende klimatutsläpp klimatmål till trots. Jag arbetar vidare mot Boverkets nya regler som enligt slutrapport specifikt ställer krav på EPD enligt standard EN 15804. Taget positivt beslut om dessa regler kan tolkas som att regler varit otydliga eller otillräckliga. Jag ser med tillförsikt fram emot att få ta del av upphandlingsmyndighetens stöd/råd som beaktar de kommande reglerna.

Hälsningar,

Jonas Palmgren

Tack för intressant fråga och bra svar.
Följdfråga kopplad till era svar till delfråga 1 ovan:
1) Innebär detta att klimatkrav vid upphandling av nya byggnader kan ställas genom att upphandlande myndighet i sin tekniska specifikation beskriver en maxnivå för projektets klimatavtryck (totalt eller per m2 BTA) givet tydliga förutsättningar för beräkningar av klimatavtrycket? Kan myndigheten då också kräva att få ta del av beräkningen vid sin utvärdering av inkomna anbud?
2) Kan de särskilda kontraktsvillkoren innebära att anbudsgivaren åtar sig att, baserat på anbudskalkyl, delta i en process med ambitionen att minska klimatavtrycket med en viss procent?
3) Finns det möjlighet att som beställare kräva ett ÄTA-påslag på 0% för förändringar som ger klimatvinster och som tagits fram i en samverkansprocess mellan beställare och entreprenör enligt punkt 2 ovan?

MVH
Anna

Hej,

Tack för din kommentar och fråga!

Vänligen observera att alla svar förutsätter att regelverket och de upphandlingsrättsliga principerna efterlevs.

Svar:
1 a) Ja. Klimatkrav vid upphandling av byggentreprenader kan ställas exempelvis genom att upphandlande organisation i upphandlingsdokumentens tekniska specifikation beskriver en maximal nivå för projektets klimatavtryck (exempelvis angivet som total klimatpåverkan eller angivet per kvadratmeter Brutto Total Area -BTA eller BTA fördelat på A-temp och så vidare) baserat på livscykelberäkningar (LCA). Det under förutsättning att det råder tydlighet för hur beräkningar av klimatavtrycket ska göras. Tydlighet för beräkningarna behövs för att säkerställa att principerna om transparens, likabehandling och proportionalitet efterlevs.

Observera att i upphandling av byggentreprenadkontrakt så är definitionen av teknisk specifikation vidare än inom andra områden, var god se LOU, Bilaga 3 - Definitioner av vissa tekniska specifikationer.

I Upphandlingsmyndighetens arbete med att ta fram stöd för att ställa klimatkrav i upphandling av byggentreprenader så är krav på en maximal nivå för projektets klimatavtryck en möjlighet vi undersöker men som vi ännu inte har landat i.

1b) Ja. Om det i upphandlingsdokumentet krävs att anbud ska innehålla resultatet av en sådan beräkning så kan det i upphandlingsdokumentet också krävas att resultatet av beräkningen ska verifieras genom att beräkningen redovisas.

Emellertid bör upphandlande organisation, när man ställer krav på vad anbud ska redovisa, också alltid beaktar hur mycket arbete som kommer att krävas för att ta fram ett anbud. Om det av anbudsgivarna upplevs som att det krävs för mycket arbete eller är för dyrt arbete för att ta fram ett anbud så är risken stor att många väljer att inte lämna anbud alls eller att de allmänna kostnaderna för att lämna anbud ökar, vilket inte brukar anses önskvärt.

2) Ja. Upphandlande organisation kan använda kontraktsvillkor som innebär att en leverantör åtar sig att i projekt arbeta och genomföra åtgärder för att minska projektets klimatavtryck. Som i svaret ovan så bör det råda tydlighet för hur beräkningar av klimatavtrycket ska göras. Ett sådant kontraktsvillkor bör också kunna innehålla en ambitionsnivå i form av procentsats.

(I denna kontext bör också observeras att för upphandling av byggentreprenadkontrakt så är definitionen av teknisk specifikation vidare än inom andra områden, var god se LOU, Bilaga 3 - Definitioner av vissa tekniska specifikationer.)

Sådana kontraktsvillkor bör kunna kombineras med andra krav i tekniska specifikationer.
Emellertid bör upphandlande organisation, när man ställer krav på vad anbud ska innehålla, också alltid beaktar hur mycket arbete som kommer att krävas för att ta fram ett anbud. Om det av anbudsgivarna upplevs som att det krävs för mycket arbete eller är för dyrt arbete för att ta fram ett anbud så är risken stor att många väljer att inte lämna anbud alls eller att de allmänna kostnaderna för att lämna anbud ökar, vilket inte brukar anses önskvärt.

Avseende fråga 3 så ber vi att du om du vill förtydligar frågan. Som frågan är uttryckt nu lutar vi åt att frågan sannolikt rör entreprenadjuridiska tolkningar (inom exempelvis ABT, AB, eller ABK) snarare än att frågan rör reglerna för offentlig upphandling.

Hoppas att detta besvarar dina frågor.
God Jul och Gott nytt år!

Tack för er snabba återkoppling!
Ang. fråga 3 tror jag att ni har rätt i att denna fråga snarare får besvaras av entreprenadsjuridisk kompetens. När redovisar ni ert stöd för att ställa klimatkrav i byggupphandlingar? Kommer dokumentet att gå ut på remiss?
MVH
Anna

Hej
God fortsättning! Stödet planeras att publiceras under året, vi vill inte ange datum för det. Stödet kommer före att det fastställs att publiceras för "inhämtning av externa synpunkter" så att intresserade ska kunna inkomma med synpunkter före stödet fastställs.
Med vänliga hälsningar