Statsstöd eller inte statsstöd när kommunen köper mark?

Jag arbetar på en mindre kommun och vi ska köpa mark för ett kommande bostadsområde. Kommunen äger knappt någon egen mark alls. Området som vi behöver köpa in är utpekat för bostadsändamål i översiktsplanen. Vi behöver en del av en viss fastighet, men fastighetsägaren går bara med på att sälja om vi köper hela fastigheten plus ett annat stort markområde vi inte behöver och till ett pris överstigande den oberoende fastighetsvärdering vi låtit göra. Det begärda priset är cirka 3 gånger mer än det värde som angetts i värderingen. Fastighetsägaren räknas som näringsidkare och vill inte anlita advokat vilket vi tror hade hjälpt. Om vi går med på att köpa hela fastigheten, kan affären räknas som statsstöd?

Hej Per,

Upphandlingsmyndighetens uppdrag är att ge vägledning till kommuner och regioner avseende statsstödsreglernas tillämpning. Vi kan dock inte ge råd i enskilda fall. Med detta nämnt kan följande sägas.

Det är en bra fråga och det korta svaret på den är ja, om man inte först uttömt alla möjligheter som annan lagstiftning ger för kommunala markköp eller fastighetsköp.

Statsstödsreglernas förhållande till annan lag
Statsstödsreglerna är en del av svensk rätt och en del tillämpningsregler finns i lagen om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Det viktigaste tolkningsstödet har getts ut av EU-kommissionen och kallas oftast NOA, se länkar nedan. Statsstödsreglerna är avsedda att ta hänsyn till nationell lagstiftning. Om svensk lag styr mot eller tvingar till ett visst beteende, bryter man inte mot statsstödsreglerna om man följer svensk lag, men det kan också vara tvärtom vilket ju också frågan handlar om.

Kommunens planering med Plan- och bygglagen (PBL)
När en kommun planerar markanvändningen är en utgångspunkt att kommunen, för att undvika onödiga kostnader och merarbete, i första hand bör planera egen mark eller mark där fastighetsägaren är intresserad av att delta i planarbetet. PBL ger möjligheten att använda fastighetsindelningsbestämmelser för att åstadkomma en viss indelning i fastigheter eller för att annars underlätta detaljplanens genomförande. Bestämmelserna ger dock inte den frihet som behövs när kommunen inte äger något av det som ska bli kvartersmark och berörda fastighetsägare inte är intresserade av att medverka.

Expropriation för kommuner
I Expropriationslagen (ExprL) ges kommunen både möjlighet och rätt att förfoga över mark eller annat utrymme som krävs för den framtida utvecklingen av tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordningar. Med tätbebyggelse menas sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov. Utgångspunkten var enligt förarbetena att kommunerna ska ha en obetingad (ett äldre ord som är synonymt med oinskränkt) företrädesrätt till mark som ska bli föremål för tätbebyggelseåtgärder. Det är alltså tydligt att ExprL är avsedd att vara ett kraftfullt verktyg för den exploaterande kommunen.

Expropriationsbestämmelser som stöd i en förhandling
Ett expropriationsförfarande kan bli utdraget i tid och man får troligen räkna med en handläggningstid på cirka 2 år. Inget hindrar dock att man använder bestämmelserna som verktyg i en förhandling och detta torde också vara vanligt förekommande. Kommunen kan då säga till fastighetsägaren att man avser expropriera endast den del av fastighetsägarens mark kommunen behöver och då kommer fastighetsägaren få 125 procent av det värde en oberoende värderare satt på marken. Om det finns en vinst för kommunen i att få åtkomst till marken utan tidsutdräkt och kanske framförallt utan alla de kostnader av skilda slag en expropriation skulle medföra, kan kommunen säga att om fastighetsägaren är beredd att överlåta marken till kommunen utan processande får denne 125 procent av värdet på den för kommunen aktuella marken plus någon större eller mindre del av den vinst kommunen gör på en förtida uppgörelse.

Det bör påpekas att det saknas vägledning i hur stort förhandlingsutrymme kommunen i praktiken har när det gäller värderingen av hur långt utöver expropriationsersättningen kommunen har rätt att gå för att nå framgång. Bedömningen av besparingen bör göras på objektiva grunder tillsammans av till exempel kommunekonomer och jurister eller personer med motsvarande kompetens. Frågan får viss belysning i en proposition från 2009 och ett rättsfall från 2023, länkar finns nedan.

Juridiskt stöd för fastighetsägaren
Eftersom alla kostnader i ett expropriationsförfarande faller på kommunen, uppstår frågan om kommunen för att underlätta förhandlingen med fastighetsägaren även kan bekosta ett lämpligt juridiskt ombud åt fastighetsägaren utan att fördenskull bryta mot någon kommunallags- eller statsstödsregel. Saken måste bedömas utifrån vad som anförts ovan och från fall till fall. Det förutsätter i vart fall att det objektivt sett kan bedömas ligga en vinst för kommunen i ett sådant upplägg.

Dokumentation
Det är viktigt att dokumentera de överväganden som ligger till grund för att prissättningen är marknadsmässig sett i relation till de rättsliga förutsättningar som föreligger för kommunen i dess egenskap av planansvarig myndighet. Det är därför av vikt att kommunens värderingsunderlag, beräkningar och förfaranden är öppna och tydliga.

Läs mer
På vår webbplats har vi beskrivit hur statsstödsreglerna fungerar vid marknadsmässig försäljning av kommunal mark för bebyggelse, som delvis berör din frågeställning. Kanske kan vägledningen om marknadsmässigt pris utan anbudsförfarande eller värdering också vara till hjälp.

Källhänvisningar

• Lag (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
• Lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler
• Plan- och bygglag (2010:900), (PBL) 2 kap. 1 § och 4 kap. 18 §  – om fastighetsindelningsbestämmelser
• Expropriationslag (1972:719) 2 kap. 1 § och 10 §, 4 kap. 1 § och 3a § samt 7 kap.  (ExprL) – bestämmelser om nivå på expropriationsersättning och hantering av uppkomna kostnader i samband med ett expropriationsärende
• artikel 107 och artikel 108 i förordningen om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) - EU:s regler för statligt stöd och ramarna för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel kunna stödja en viss verksamhet
• Prop.  1971:122 sidan 157f – om utgångspunkterna för den kommunala markpolitiken i frågan om mark som behövs för kommunens behov
• Prop.  2009/10:162 sidan 49f – om gränsdragningen mellan ExprL och statsstödsreglerna
• Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01) – EU-kommissionens vägledning för tillämpning av statsstödsreglerna (NOA)
• NJA 2023 s. 291, punkterna 43 - 49 om statsstöd.

Med vänlig hälsning