Att arbeta med styrning och organisering för att motverka arbetslivskriminalitet
Beslutsfattare och verksamhetschefer i offentliga organisationer har en central roll i att driva och stödja initiativ för att bekämpa arbetslivskriminalitet inom inköp och upphandling. Stöd från ledningen är avgörande för att kunna agera mot den här typen av brottslighet. I den här delen av vägledningen ger vi konkreta förslag på hur ni kan arbeta strategiskt för att motverka arbetslivskriminalitet.
Innehåll på denna sida
1. Ledningens roll och ansvar för att motverka arbetslivskriminalitet i upphandling
Arbetet med att motverka arbetslivskriminalitet i upphandlingar är en strategisk fråga. Att ledningen hos upphandlande organisationer ger ett uttalat och aktivt stöd samt säkerställer en tydlig roll- och ansvarsfördelning liksom ändamålsenliga beslutsmandat, är avgörande framgångsfaktorer. Arbetet bör ske tvärfunktionellt.
Upphandlande organisationer som vill initiera eller förstärka sitt arbete för att motverka arbetslivskriminalitet kan överväga följande åtgärder:
- Ta ett samlat grepp för att motverka arbetslivskriminalitet
- Säkerställ en tydlig roll- och ansvarsfördelning
- Definiera mål och relevanta styrande och stödjande dokument
- Definiera aktiviteter som löpande följs upp
- Arbeta löpande med identifiering och hantering av risker
- Integrera arbetet mot arbetslivskriminalitet i kategoristyrningen
- Identifiera åtgärder som motverkar infiltration och otillåten påverkan
- Säkerställ en levande dialog och utbildning
- Samarbeta med andra organisationer och myndigheter
- Genomför interna och/eller externa revisioner
“Den som uppmärksammar något på golvet, behöver bli uppmuntrad och få stöd”
–Citat från en intervjuad person i ledande befattning
För att effektivt motverka arbetslivskriminalitet i upphandling krävs att upphandlande organisationer tar ett helhetsgrepp via genomtänkta åtgärder och tydlighet på såväl strategisk som taktisk och operativ nivå. Inköpsstyrningen behöver vara en integrerad del av ledningssystemet och det behöver finnas en ändamålsenlig ansvarsfördelning i inköpsprocessen.
Det innebär i praktiken bland annat att besluta om relevanta mål och styrdokument, ta fram stödjande dokument, arbeta proaktivt med riskanalyser, ställa tydliga krav i upphandlingar och säkerställa systematisk uppföljning och kontroll av leverantörer liksom avtalskrav. Genom att kombinera förebyggande insatser med effektiva åtgärder vid misstänkta avvikelser kan organisationen minimera risken för oseriösa aktörer och motverka arbetslivskriminalitet.
Ett integrerat samarbete mellan inköpsavdelningen och övriga delar av verksamheten för att effektivt motverka arbetslivskriminalitet är viktigt. Genom att tydligt definiera och förstå ansvarsfördelningen kan organisationen skapa en robust strategi för att identifiera, förebygga och hantera oegentligheter hos leverantörer. Detta gäller såväl i linjeorganisationen som i det specifika upphandlingsprojektet. Det gäller också under de olika faserna av inköpsprocessen: ansvarsfördelningen kan till exempel se ut på olika sätt under upphandlingsprocessen och avtalstiden, och om det är fråga om ett ramavtal eller inte. Mer konkret kan det till exempel handla om vem som ska utreda och fatta beslut om uteslutning om det framkommer varningssignaler under upphandlingen eller fatta beslut om fördjupad uppföljning om vissa typer av varningssignaler framkommer under avtalstiden.
Åtgärder som motverkar utnyttjande av anställda
Metodstöd – riskbedömning av arbetslivskriminalitet
Fördjupning – Åtgärder mot arbetslivskriminalitet vid entreprenadupphandling under byggprocessen
Ansvarsfördelningen ska fungera väl i praktiken. Ledningen bör därför regelbundet utvärdera hur väl ansvarsfördelningen fungerar och efterlevs samt säkerställa att eventuella brister i fördelningen eller tillämpningen åtgärdas. Upphandlingsmyndigheten har särskilt uppmärksammat risk för att ansvarsfördelningen i fråga om avtalsuppföljning är bristfällig.
Målen för motverkande av arbetslivskriminalitet och att ledningen står bakom dem bör tydligt framgå i något av organisationens styrande dokument och företrädesvis i ett dokument högt upp i dokumenthierarkin. Vilka styrande och stödjande dokument som behövs måste avgöras av den upphandlande organisationen, men exempelvis interna rutiner och processer bör också vara dokumenterade och väl kommunicerade.
Exempel på styrande dokument kopplade till upphandlingsområdet är
- inköpspolicy/inköpsstrategi
- riktlinjer för upphandlingsförfaranden (särskilt direktupphandling)
- rutin för avtalsuppföljning
- rutin för rapportering och hantering av oegentligheter
- riskhanteringsplan för inköpsverksamheten
Upphandlingsmyndighetens stöd om direktupphandling
Hur ska riktlinjer för direktupphandling utformas? (fråga i vår frågeportal)
Konkreta och tydliga aktiviteter som skapar bra förutsättningar för arbetet med att motverka arbetslivskriminalitet är angeläget. Vilka aktiviteter som är lämpliga är bland annat beroende av var någonstans i utvecklingsarbetet som organisationen befinner sig.
Uppföljning av de aktiviteter som anges för arbetet med att motverka arbetslivskriminalitet i upphandlingar bör genomföras inom ramarna för organisationens ordinarie verksamhetsuppföljning. Detsamma gäller uppföljning av hur väl de styrande dokumenten efterlevs i praktiken. Resultatet från uppföljningen används inte bara för att besluta om åtgärder i det enskilda fallet utan också i organisationens förbättringsarbete. Baserat på erhållna insikter kan det handla om att uppdatera rutiner, arbetssätt och verktyg, osv.
Om behov föreligger kan effektiviteten av organisationens insatser mot arbetslivskriminalitet utvärderas genom interna och/eller externa revisioner. Dessa revisioner hjälper till att identifiera brister och säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för att förbättra processerna.
Upphandlande organisationer behöver bedriva ett aktivt arbete med att identifiera, analysera och hantera risker kopplade till arbetslivskriminalitet i upphandling. Detta bör genomföras inom ramarna för den övergripande riskhanteringen av en organisations upphandlingsverksamhet, inklusive eventuell kategoristyrning om den upphandlande organisationen arbetar med det. Det behöver finnas tydliga instruktioner för hur och till vem i verksamheten som potentiella risker eller incidenter relaterade till arbetslivskriminalitet ska rapporteras.
Kategoristyrning är en arbetsmetod för strategiskt inköpsarbete som innebär att inköpen delas in i kategorier, såsom livsmedel, transporter och IT. Kategoristyrning kan underlätta planering, samordning och uppföljning av inköpen och motverka målkonflikter. Ett av målen för en viss kategori kan till exempel vara att motverka arbetslivskriminalitet.
Aktörer inom kriminella nätverk använder ibland möjliggörare i offentlig sektor för att underlätta brottslighet, undgå upptäckt, eller undgå sanktioner samt omsätta brottsvinster i legala sektorer. Det finns också en risk för att personer med koppling till organiserad brottslighet söker anställning vid specifika verksamheter i syfte att få tag på information eller utöva påverkan. Infiltration av inköps- eller beställarorganisationer skulle kunna leda till att personer som står arbetslivskriminella aktörer nära påverkar beslut som avser exempelvis val av eller uppföljning av leverantörer i offentlig upphandling. I vissa branscher finns det även en risk att motsvarande gäller i leverantörens inköpsorganisation, i syfte att kunna välja vilka underleverantörer som leverantören ska använda.
Några av de åtgärder som upphandlande organisationer kan använda sig av för att minimera riskerna för infiltration och otillåten påverkan på inköpsverksamheten är:
- Beaktande av riskerna i samband med rekrytering (inklusive utförande av bakgrundskontroller där så är lämpligt och möjligt).
- Säkerställa tillförlitliga rutiner för granskning och attestering av fakturor samt för betalningar och liknande.
- Utbildning kring riskerna för infiltration och otillåten påverkan av medarbetare i nyckelfunktioner, såsom inköpare, HR-specialister och avtalscontrollers.
-
Säkerställa rutiner för hantering av skyddsvärd information.
- Tillämpning av säkerhetsskyddslagen om den upphandlande organisationen utövar säkerhetskänslig verksamhet.
-
Upprätthållande av en ändamålsenligt utformad visselblåsarfunktion.
Upphandlingsmyndighetens webbstöd om att motverka korruption i offentlig upphandling
Motståndskraft och handlingskraft – en nationell strategi mot organiserad brottslighet, s. 28–31
För att effektivt motverka arbetslivskriminalitet i upphandling krävs en levande intern dialog, inklusive aktiv och transparent kommunikation samt en bred involvering av huvudintressenter inom den upphandlande organisationen. Det handlar bland annat om att säkerställa att upphandlare/inköpare, avtalsförvaltare, jurister och andra kontrollfunktioner arbetar tillsammans för att identifiera risker, ställa relevanta krav och följa upp efterlevnaden av avtal. Genom att involvera relevanta aktörer tidigt i processen skapas en gemensam förståelse för behovet och förutsättningarna för att hantera utmaningar kopplade till arbetslivskriminalitet.
Löpande utbildning av upphandlare/inköpare, beställare och andra relevanta funktioner är avgörande för att säkerställa att organisationen har den kompetens som krävs för att identifiera varningssignaler och kunna agera såväl proaktivt som när en risk faller ut. Arbetslivskriminalitet är ett komplext område där regelverk, metoder och aktörers tillvägagångssätt ständigt förändras. Genom regelbundna utbildningsinsatser kan upphandlare/inköpare, avtalshandläggare med fler stärka sin förmåga att utforma träffsäkra krav, genomföra effektiva kontroller och hantera avvikelser på ett konsekvent sätt.
Arbetslivskriminalitet är ofta organiserad och kan vara svår att upptäcka utan ett brett kunskapsutbyte. För att effektivt bekämpa arbetslivskriminalitet i upphandling behöver upphandlande organisationer därför samarbeta med andra myndigheter och organisationer. Samverkan inom offentlig sektor underlättar tillgång till relevant data. Genom att dela information, delta i gemensamma insatser, hålla sig uppdaterad om olika myndigheters stöd, lagändringar och ta del av bästa praxis, osv. kan upphandlande organisationer förstärka sin egen förmåga att identifiera och motverka oseriösa och kriminella leverantörer.
Det är även viktigt med omvärldsbevakning av olika branscher, inte minst för att kunna göra relevanta riskbedömningar.
Så jobbar myndigheterna mot arbetslivskriminalitet (Arbetsmiljöverkets webbplats)
Organisationen bör genomföra interna och/eller externa revisioner och kontroller som specifikt fokuserar på arbetslivskriminalitet. En intern revision genomförs av den egna verksamheten med hjälp av egen personal. Alternativt anlitas en extern revisor. En extern revision kan till exempel vara i form av en certifieringsrevision eller en leverantörsrevision. Dessa revisioner hjälper till att identifiera brister och säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för att förbättra processerna. Genomförandet i sig har också en preventiv effekt gentemot leverantörerna.
2. Lagar organisationen behöver förhålla sig till i arbetet med att motverka arbetslivskriminalitet i upphandling
Det finns ett antal lagar som upphandlande organisationer, utöver upphandlingsreglerna, behöver förhålla sig till i arbetet med att motverka arbetslivskriminalitet i upphandlingar. I detta sammanhang kan uppmärksammas att det enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning finns en skyldighet till åtalsanmälan vid bland annat korruptionsbrott. Någon motsvarande skyldighet finns inte för exempelvis anställda inom regioner och kommuner, men polisanmälningar är viktigt för att brott ska kunna beivras. Det är också viktigt att lagar och regler om jäv och intressekonflikter följs.
Det här avsnittet ger en överblick över några olika regelverk som i viss mån kan sägas ställa krav på att upphandlande organisationer motverkar arbetslivskriminalitet i upphandling. Relevanta styrande dokument hos den upphandlande organisationen kan med fördel hänvisa till dessa lagar utifrån vad som är tillämpligt.
Kommunallagen (2017:725) gäller för regioner, kommuner och även för kommunalförbund och gemensamma nämnder. Enligt kommunallagen gäller bland annat att kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och det finns regler om jäv. Vidare gäller att om skötseln av en kommunal angelägenhet genom avtal lämnas över till en privat utförare, ska kommunen eller regionen kontrollera och följa upp verksamheten.
-
10 kap 8 § lag (2017:725) - Överlämnande av kommunala angelägenheter
När skötseln av en kommunal angelägenhet genom avtal har lämnats över till en privat utförare, ska kommunen eller regionen kontrollera och följa upp verksamheten.
-
8 kap 17 § lag (2017:725) - Insyn i privata utförares verksamhet
Bestämmelser om allmänhetens insyn i verksamhet som genom avtal lämnas över från en kommun, en region eller ett helägt kommunalt bolag till en privat utförare finns i 10 kap. 3 och 9 §§.
Enligt lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete ska kommuner bidra till att samhällets samlade brottsförebyggande arbete bedrivs på ett effektivt sätt. Brottsförebyggande åtgärder enligt lagen kan även aktualiseras vid inköp av varor och tjänster. Enligt Upphandlingsmyndighetens uppfattning är det värdefullt om kommunerna tar hänsyn till risken för arbetslivskriminalitet i upphandlingar i de lägesbilder och åtgärdsplaner som de ska ta fram enligt lagen.
Lag (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete
Kommunens ansvar (vägledningen "Lagen i våra händer" på Brås webbplats)
Myndighetsförordningen (2007:515) gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Enligt myndighetsförordningen gäller bland annat att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt, redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetens ledning ska även säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
Säkerhetsskyddslagen (2018:585) ställer krav på att upphandlande organisationer i vissa upphandlingar vidtar och ställer krav på förebyggande säkerhetsskyddsåtgärder gentemot leverantörer. Syftet med sådana åtgärder kan bland annat vara att säkerställa skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot olika typer av brott som kan hota verksamheten, samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter.
Upphandlingsmyndigheten har publicerat stöd för säkerhetsskyddad upphandling.
Enligt förvaltningslagen (2017:900) ska myndigheter inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. Detta krav gäller både vid handläggning av ärenden och vid annan förvaltningsverksamhet. Kravet omfattar därmed i princip även en myndighets inköpsverksamhet. Även om kravet inte skulle gälla formellt är det ofta lämpligt för en upphandlande organisation att samverka med andra myndigheter. Det framstår som särskilt viktigt för att motverka arbetslivskriminalitet.
I förvaltningslagen finns även bestämmelser om jäv.
3. Nationella strategier inom området
I detta avsnitt beskriver vi övergripande några av regeringens strategier och handlingsplaner som rör arbetslivskriminalitet. Dessa är inte bindande för upphandlande organisationer på samma sätt som lagar och förordningar, men de kan vara styrande inte minst för statliga myndigheter genom att de kommunicerar regeringens förväntningar på dem i detta avseende. De kan därför vara aktuella att hänvisa till i styrande dokument som den upphandlande organisationen har.
Dålig och farlig arbetsmiljö är en viktig indikator och arbetet mot arbetslivskriminalitet inkluderas i regeringens arbetsmiljöstrategi. I skrivelsen presenteras hur strategin styr mot uppsatta mål, genomförande av strategin samt hur den ska följas upp.
En god arbetsmiljö för framtiden – regeringens arbetsmiljöstrategi 2021–2025 (regeringens webbplats)
I den nationella säkerhetsstrategin framhålls bland annat att offentliga aktörer måste upprätthålla ett adekvat skydd mot infiltration och korruption och att samarbetet mellan statliga myndigheter, kommuner, regioner och näringsliv måste utvecklas i detta avseende. Det behövs också mer samarbete mellan bland annat det offentliga och näringslivet. Att slå sönder den kriminella ekonomin och bygga robusthet mot otillåten och otillbörlig påverkan är två av målen för att reducera och bekämpa den systemhotande organiserade brottsligheten.
Nationell säkerhetsstrategi (publikation på regeringens webbplats)
Handlingsplanen mot korruption och otillåten påverkan riktar sig till den offentliga förvaltningen. Syftet med den är att möta bredden i de utmaningar som finns när det gäller korruption och otillåten påverkan. Offentliga inköp är ett av områdena i handlingsplanen, och här nämns bland annat att tjänstemän med ansvar för inköp ofta befinner sig i en utsatt position om företag eller andra externa aktörer försöker påverka upphandlingsprocessen på ett otillbörligt sätt. Tilltron till det offentliga skadas allvarligt om det finns misstankar om korruption eller otillåten påverkan. Korruption och otillåten påverkan kan i förlängningen leda till att seriösa företag konkurreras ut, till förmån för oseriösa företag. Korruptionsrisker behöver beaktas i alla inköpsprocesser.
Handlingsplan mot korruption och otillåten påverkan 2024–2027 (publikation på regeringens webbplats)
I den nationella strategin mot organiserad brottslighet framhålls att arbetet mot välfärdsbrott måste omfatta hela den offentliga sektorn, oavsett om det rör en individersättning, ett föreningsbidrag eller en upphandlad vara eller tjänst. Vidare framhålls att offentlig upphandling är ett riskområde för kriminalitet som behöver
uppmärksammas mer. De omfattande beloppen i kombination med bland annat bristande uppföljning gör samtidigt den offentliga upphandlingen sårbar för kriminellt utnyttjande.
Eftersom kriminella som agerar i företag ofta inte betalar skatter, avgifter eller löner eller följer andra arbetsrättsliga villkor och arbetsmiljölagar som övriga företag på marknaden, kan de hålla anbuden i upphandlingsförfarandet låga, vilket skapar en osund konkurrens. Företagen kan också från början medvetet ha kalkylerat med att göra planerade konkurser eller att inte utföra avtalsmässiga uppdrag. Flera statliga myndigheter besitter information som skulle kunna vara till hjälp och nytta för upphandlande aktörer i arbetet med att säkerställa att kriminella och oseriösa aktörer stängs ute från offentliga kontrakt. Det är samtidigt viktigt att upphandlande myndigheter och enheter bedriver ett aktivt arbete med att kontrollera onormalt låga anbud, följa upp att det som avtalats också levereras samt vid behov avsluta kontrakt.
I den nationella strategin mot organiserad brottslighet framhålls att arbetet mot välfärdsbrott måste omfatta hela den offentliga sektorn, oavsett om det rör en individersättning, ett föreningsbidrag eller en upphandlad vara eller tjänst. Vidare framhålls att offentlig upphandling är ett riskområde för kriminalitet som behöver
uppmärksammas mer. De omfattande beloppen i kombination med bland annat bristande uppföljning gör samtidigt den offentliga upphandlingen sårbar för kriminellt utnyttjande.
Eftersom kriminella som agerar i företag ofta inte betalar skatter, avgifter eller löner eller följer andra arbetsrättsliga villkor och arbetsmiljölagar som övriga företag på marknaden, kan de hålla anbuden i upphandlingsförfarandet låga, vilket skapar en osund konkurrens. Företagen kan också från början medvetet ha kalkylerat med att göra planerade konkurser eller att inte utföra avtalsmässiga uppdrag. Flera statliga myndigheter besitter information som skulle kunna vara till hjälp och nytta för upphandlande aktörer i arbetet med att säkerställa att kriminella och oseriösa aktörer stängs ute från offentliga kontrakt. Det är samtidigt viktigt att upphandlande myndigheter och enheter bedriver ett aktivt arbete med att kontrollera onormalt låga anbud, följa upp att det som avtalats också levereras samt vid behov avsluta kontrakt.
Nationell strategi mot arbetslivskriminalitet (publikation på regeringens webbplats)