Leverantörsprövning i upphandling
Upphandlingslagarna innehåller regler om leverantörsprövning – uteslutningsgrunder och kvalificeringskrav. Dessa regler ska kontrollera att leverantören inte har gjort sig skyldig till vissa typer av överträdelser eller befinner sig i kvalificerade ekonomiska svårigheter, och att de har de resurser och den kapacitet som krävs för att kunna utföra det uppdrag som upphandlingen avser. Tillämpning av dessa bestämmelser kan sägas utgöra en nödvändig men inte tillräcklig åtgärd för att motverka arbetslivskriminalitet i upphandling.
Innehåll på denna sida
Reglerna om uteslutning och kvalificering är olika utformade mellan de olika lagarna, men också beroende på om upphandlingen sker under eller över tröskelvärdena. Även bestämmelserna om vilka bevis du som upphandlande organisation får kräva och hur prövningen ska gå till skiljer sig åt beroende på vilka upphandlingsregler som gäller för upphandlingen.
Uteslutningsgrunder
Uteslutning innebär att leverantören inte får sitt anbud prövat i upphandlingen – den utesluts från upphandlingsförfarandet. Reglerna finns till för att motverka osund konkurrens i offentlig upphandling. Vi utgår ifrån regleringen i LOU men samma eller liknande regler gäller vid upphandling enligt de övriga upphandlingslagarna. Generellt gäller att reglerna är mer detaljerade vid upphandling över tröskelvärdena. Vid upphandling över tröskelvärdena finns även fler bestämmelser om hur själva prövningen ska gå till, bestämmelser om självsanering, samt tidsgränser för hur länge ett missförhållande får utgöra grund för uteslutning. För upphandlingar under tröskelvärdet får en leverantör dessutom uteslutas på andra grunder, förutsatt att de anges i upphandlingsdokumenten.
En standardiserad egenförsäkran i upphandling – ESPD
Upphandlande organisationer har en skyldighet att acceptera en standardiserad form av egen försäkran som preliminärt bevis på att leverantören får delta i upphandlingen. Detta kallas ESPD (European Single Procurement Document) – det europeiska enhetliga upphandlingsdokumentet.
Uteslutningsgrunder under avtalstiden
Den upphandlande organisationen bör i avtalet ange att avtalet ska kunna sägas upp eller hävas om det under avtalstiden framkommer att leverantören har gjort sig skyldig till sådana överträdelser som hade utgjort grund för uteslutning under upphandlingen. Den upphandlande organisationen bör även ange som avtalsvillkor att leverantörer som under avtalstiden gör sig skyldig till sådana fel i yrkesutövningen som skulle ha medfört uteslutning ur upphandlingen ska utgöra grund för att avtalsrättsliga sanktioner. Den upphandlande organisationen bör även ange att leverantören inte får använda underleverantörer som har gjort sig skyldig till motsvarande fel.
Kommande system för samordnad registerkontroll
En statlig utredning – Leverantörskontrollutredningen – föreslog år 2023 att det ska inrättas ett system för samordnad registerkontroll för leverantörsprövning i upphandling (En samordnad registerkontroll för upphandlade myndigheter och enheter, SOU 2023:43). Bolagsverket har fått regeringens uppdrag att utveckla IT-systemet för sådan samordnad registerkontroll. Utvecklingen av systemet ska ske under 2025–2027 och systemet ska kunna tas i drift 2028.
Förslagen i Leverantörskontrollutredningens betänkande innebär i korthet att upphandlande organisationer elektroniskt ska kunna hämta uppgifter ur flera myndighetsregister som behövs för leverantörsprövning i offentlig upphandling. Det gäller vissa uppgifter i register som förs av Bolagsverket, Polismyndigheten, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket och länsstyrelserna. Uppgifterna är av två typer: sådana som rör information om företrädarna för olika juridiska personer och sådana som visar om grund för uteslutning kan föreligga.
I upphandlingar över tröskelvärdena ska leverantören uteslutas om företrädare för leverantören enligt en lagakraftvunnen dom har dömts för viss i lagen angiven brottslighet (se 13 kap. 1 § LOU). Uteslutning på denna grund får dock inte ske om domen meddelades för mer än fem år sedan.
Vid upphandlingar under tröskelvärdena gäller i stället att leverantören får (men måste inte) uteslutas från att delta i upphandlingen om företrädarna är dömda för sådan brottslighet (se 19 kap. 17 § LOU).
Relevanta frågor i Frågeportalen
Vid upphandlingar över tröskelvärdena gäller att en leverantör ska uteslutas om den inte har fullgjort sina skyldigheter avseende betalning av skatter eller socialförsäkringsavgifter (se 13 kap. 2 § 2 LOU).
Vid upphandlingar under tröskelvärderna gäller att leverantören får (men måste inte) uteslutas från att delta i upphandlingen om den inte har fullgjort sina skyldigheter avseende betalning av skatter eller socialförsäkringsavgifter (se 19 kap. 17 § LOU).
Relevanta frågor i Frågeportalen
En upphandlande organisation får utesluta en leverantör om organisationen kan visa att leverantören har åsidosatt tillämpliga miljö-, social- eller arbetsrättsliga skyldigheter. Detta gäller både vid upphandling över och under tröskelvärdena (se 13 kap. 3 § 1 respektive 19 kap. 17 § LOU).
Relevanta frågor i Frågeportalen
I upphandlingar över och under tröskelvärdena får leverantörer uteslutas från upphandlingen om leverantören bland annat är i konkurs eller är föremål för insolvens- eller likvidationsförfaranden, har ingått ackordsuppgörelse med borgenärer eller befinner sig i en liknande situation (se 13 kap. 3 § 2 respektive 19 kap. 17 § LOU).
Relevanta frågor i Frågeportalen
Vid upphandling över och under tröskelvärdena gäller att en leverantör får uteslutas om den har gjort sig skyldig till något allvarligt fel i yrkesutövningen som gör att leverantörens redbarhet kan ifrågasättas, och den upphandlande organisationen kan visa detta (se 13 kap. 3 § 3 respektive 19 kap. 17 § LOU). Vid en upphandling över tröskelvärdet förutsätter detta att felet i yrkesutövningen har inträffat under de senaste tre åren.
Uteslutning på denna grund kan ske på grund av många olika typer av fel, brister och överträdelser. Uteslutning förutsätter inte att det till exempel föreligger en lagakraftvunnen dom, utan det är tillräckligt att den upphandlande myndigheten gör sannolikt att leverantören vid tidpunkten för beslutet om uteslutning gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen (HFD 2013 ref. 61). Det är möjligt för den upphandlande organisationen att i upphandlingsdokumenten precisera och tydliggöra vilka typer av överträdelser som är särskilt relevanta i upphandlingen.
Relevanta frågor i Frågeportalen
Den upphandlande organisationen får utesluta en leverantör om den har tillräckligt sannolika indikationer på att leverantören har ingått överenskommelser med andra leverantörer som syftar till att snedvrida konkurrensen (se 13 kap. 3 § 4 respektive 19 kap. 17 § LOU). Detta gäller både vid upphandling över och under tröskelvärdena.
Relevanta frågor i Frågeportalen
Vid upphandling över och under tröskelvärdena gäller att leverantören får uteslutas om den har visat allvarliga eller ihållande brister i fullgörandet av något väsentligt krav i ett tidigare upphandlat avtal (se 13 kap. 3 § 5 respektive 19 kap. 17 § LOU). Detta gäller oavsett om bristerna har uppkommit i ett avtal med den upphandlande organisation som genomför den aktuella upphandlingen eller en annan upphandlande organisation. Möjligheten att utesluta en leverantör på denna grund förutsätter ofta att brister vid utförande av tidigare upphandlade avtal dokumenteras av den upphandlande organisationen.
Vid upphandling över tröskelvärdena gäller som rättslig förutsättning för att tillämpa denna uteslutningsgrund att de aktuella bristerna har inträffat under de senaste tre åren. Vidare ska bristerna ha medfört att det tidigare avtalet har sagts upp i förtid eller lett till skadestånd eller jämförbara påföljder.
Relevanta frågor i Frågeportalen
Vid upphandling över och under tröskelvärdena gäller att en leverantör kan uteslutas om den har lämnat oriktiga uppgifter eller undanhållit information som är relevant för leverantörsprövningen under upphandlingen (se 13 kap. 3 § 8 respektive 19 kap. 17 § LOU). Vilken information som den upphandlande organisationen begär att leverantörerna lämnar för leverantörsprövningen i upphandlingen kan alltså få betydelse även för tillämpningen av denna uteslutningsgrund.
Relevanta frågor i Frågeportalen
Vid upphandling över och under tröskelvärdena gäller att leverantören kan uteslutas om den gjort sig skyldig till vissa typer av otillbörlig påverkan på upphandlingsprocessen (se 13 kap. 3 § 9 respektive 19 kap. 17 § LOU). Det gäller om leverantören otillbörligt har försökt att påverka den upphandlande organisationens beslutsprocess eller tillägna sig sekretessbelagda uppgifter som kan ge leverantören otillbörliga fördelar i upphandlingen. Det gäller även om leverantören av oaktsamhet har lämnat vilseledande uppgifter som kan ha en väsentlig inverkan på de beslut som fattas under upphandlingen i fråga om uteslutning av leverantörer, urval av leverantörer som kan tilldelas kontrakt och tilldelning av kontrakt.
- Detta avsnitt gäller endast upphandlingar under tröskelvärdena
Vid upphandlingar under tröskelvärdena får den upphandlande organisationen utesluta en leverantör på samma grunder som gäller vid upphandling över tröskelvärdena. En upphandlande organisation får emellertid i upphandlingar under tröskelvärdena även utesluta en leverantör om den på andra grunder som anges i upphandlingsdokumenten är olämplig att delta i upphandlingen (något som ofta kallas ”egna uteslutningsgrunder”). Det saknas idag vägledande rättspraxis kring hur sådana egna uteslutningsgrunder kan utformas. Grundläggande förutsättningar för detta är att sådana uteslutningsgrunder ska
- avse leverantörens lämplighet att delta i upphandlingen
- vara förenliga med de grundläggande upphandlingsprinciperna
- anges i upphandlingsdokumenten i upphandlingen
- ge leverantören möjlighet att inom en bestämd tid yttra sig över de omständigheter som enligt den upphandlande organisationen utgör skäl för uteslutning.
Som framgår i denna vägledning kan en leverantör uteslutas om den gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen. Denna grund för uteslutning är bred och omfattar många olika typer av fel och överträdelser. Den kan även ligga till grund för uteslutning vid upphandling under tröskelvärdena. Vid sådan upphandling kan en uteslutningsgrund enligt Upphandlingsmyndighetens uppfattning även utformas så att den omfattar andra aktörer med anknytning till företaget. Den kan till exempel omfatta
- företrädares överträdelser som är begångna i annan verksamhet
- överträdelser som gäller bolag i samma koncern
- att en tillsynsmyndighet vid en lämplighetsprövning inom ramen för ägar- och ledningsprövning konstaterat att en företrädare för leverantören varit olämplig avseende annan verksamhet
- överträdelser av sådana underleverantörer vars kapacitet åberopas i upphandlingen
- överträdelser av fysiska personer som uppfyller kriterierna för att vara verkliga huvudmän enligt 3–7 §§ lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän (även sådana som inte är anmälda och registrerade som verkliga huvudmän).
- den upphandlande organisationen kan sannolikt även ange att uteslutning ska ske även om företrädare även dömts för annan brottslighet än sådan som räknas upp i 13 kap. 1 § LOU.
Om du som upphandlande organisation uppställer sådana egna uteslutningsgrunder bör du även i avtalet ange att motsvarande ska gälla under avtalstiden. Det vill säga att avtalet kan komma att hävas om leverantören, och beroende på hur kravet är utformat även dess företrädare och underleverantörer, under avtalstiden gör sig skyldig till motsvarande överträdelser.
Relevanta frågor i Frågeportalen
Kvalificeringskrav
Kvalificeringskrav ska säkerställa att leverantören har tillräcklig kompetens och resurser att utföra det uppdrag som upphandlingen avser. Kvalificeringskrav kan bland annat innebära att leverantören ska ha tillstånd att tillhandahålla den tjänst som upphandlingen avser, eller har en viss ekonomisk och finansiell ställning.
De kvalificeringskrav som den upphandlande organisationen ställer i upphandlingen ska vara lämpliga för att säkerställa att leverantören har den rättsliga och finansiella förmågan och den tekniska och yrkesmässiga kapacitet som krävs för att utföra det kontrakt som ska tilldelas.
Relevanta frågor i Frågeportalen
- Kan man ställa sociala krav som kvalificeringskrav?
- Kan vi ställa krav på att vissa roller ska vara anställda hos anbudsgivaren?
- Finns någon skyldighet att låta leverantören yttra sig när leverantören inte är kvalificerad?
- Kvalificeringskrav inte uppfyllt vid avtalstecknande
- Förtydligande om vad som avses med kvalificeringskrav avseende teknisk och yrkesmässig kapacitet