Hoppa till huvudinnehåll
Start

EU-kommissionen inleder utvärdering av regelverket för upphandling

Publicerad 14 november 2024

Det har under flera år spekulerats om det ska genomföras en översyn av upphandlingsreglerna på EU-nivå. Nu inleder EU-kommissionen en utvärdering av upphandlingsdirektiven. Här summerar Upphandlingsmyndigheten vad vi idag vet om bakgrunden och den kommande processen.

Innehåll på denna sida

De svenska upphandlingslagarna bygger på lagstiftning från EU, bland annat det så kallade ”klassiska direktivet” liksom ”försörjningsdirektivet” om offentlig upphandling. Dessa direktiv antogs av EU under 2014 och de motsvarande äldre direktiven tio år dessförinnan. Många har därför frågat sig om en ny revidering av reglerna är på gång.

Rapporter som skapat debatt om nuvarande regelverk

I december förra året kom Europeiska revisionsrättens rapport om offentlig upphandling i EU. I rapporten underkänner revisionsrätten upphandlingsregelreformen från 2014 och representanter har till och med pratat om “ett förlorat decennium” när det gäller offentlig upphandling.

Kritiken rör bland annat den bristande konkurrensen i offentliga upphandlingar. Det uppfattas som ett stort problem, inte minst för att upphandling omfattar en så stor del av medlemsstaternas bruttonationalprodukt (BNP). Det görs varje år upphandlingar för ca 2 biljoner euro inom EU, vilket motsvarar ca 14 procent av BNP i EU:s 27 medlemsländer. Revisionsrättens rapport satte ytterligare fart på diskussionerna och i år har flera tecken pekat på att en översyn skulle kunna bli aktuell.

I april i år kom den så kallade Letta-rapporten om framtiden för EU:s gemensamma inre marknad. I den lyfts den inre marknaden fram som EU:s stora fördel gentemot andra länder för att stärka konkurrenskraften. I rapporten framhålls även offentlig upphandling som ett viktigt strategiskt verktyg för en hållbar omställning och ökad innovationskraft. Vissa idag upplevda problem och behov kopplat till offentlig upphandling berörs också.

Ytterligare en uppmärksammad rapport, den så kallade Draghi-rapporten om Europas framtida konkurrenskraft har publicerats i september i år. Den visar på mycket stora behov av investeringar inom EU, för att möta konkurrensen från USA och Kina. Det presenteras även ett mycket stort antal konkreta förslag.

Strategierna och förslagen i rapporten utgår från behovet av att hantera tre stora omställningar:

  • Behovet av att accelerera innovation och identifiera nya tillväxtmotorer.
  • Behovet av att sänka energikostnader parallellt med att minskningen av koldioxidutsläppen och omställningen till en mer cirkulär ekonomi fortsätter.
  • Behovet av att anpassa sig till en alltmer osäker geopolitisk situation och minska sitt beroende av omvärlden.

I rapporten lyfts bland annat behovet av en översyn av upphandlingsreglerna, för att bättre främja strategisk innovation samt förslag om en EU-plattform för inköp av kritiska råmaterial.

Slutsatser från Europeiska unionens råd

Europeiska unionens råd, informellt känt som rådet, kan sägas vara EU-medlemsregeringarnas röst i EU. I maj i år kom rådets slutsatser kopplat till europeiska revisionsrättens rapport. Rådet efterlyser en djup analys av den befintliga legala spelplanen. Syftet är att bedöma om en granskning behöver göras under perioden 2024–2029, med hänsyn till de stora åtaganden som EU har gjort för att senast 2030 uppnå sina mål för hållbar utveckling.

Grundorsakerna till den minskade konkurrensen behöver också undersökas. Rådet lyfter även fram att beakta bland annat behovet av motståndskraft, försörjningstrygghet samt samspelet mellan upphandlingsdirektiven och de sektorsspecifika rättsakterna med bestämmelser om offentlig upphandling.

Rådet rekommenderar även en lansering av en EU-omfattande strategisk handlingsplan för offentlig upphandling. Planen kan ge riktning vid en översyn och reform av EU:s upphandlingslandskap, för att hantera de problem och utmaningar som framkommer i revisionsrättens rapport från december förra året. De lyfter exempelvis även vikten av tillgång till högkvalitativ data och behovet av att stödja och öka professionaliseringen av de upphandlande organisationerna.

EU-kommissionen kan föreslå ny lagstiftning inom upphandling

Vi har nu beskrivit såväl rådets inställning som ett antal rapporter som har diskuterats flitigt under året. Inom EU är det dock EU-kommissionen som är det organ som formellt har möjlighet att föreslå ny lagstiftning. Därför har många väntat på just kommissionens reaktion på de olika rapporterna och rådets slutsatser.

I år är det dessutom dags för en ny EU-kommission att tillträda. Varje medlemsland i EU nominerar en kandidat till EU-kommissionen. Efter nominering och europaparlamentets utfrågningar av de nominerade, röstar parlamentet om den föreslagna kommissionen som en helhet. Ordföranden för EU-kommissionen bestämmer däremot själv bland annat vilken “portfölj” med politikområden som respektive nominerad kommissionär ska ha. Kommissionärerna ska inte representera sina hemländer, utan EU och kommissionen är EU:s verkställande organ.

I somras stod det klart att Ursula von der Leyen fick förnyat förtroende som ordförande för EU-kommissionen. I hennes politiska riktlinjer om Europe’s Choice, som blev kända i samband med hennes omval, aviserar hon en översyn av upphandlingsdirektiven. Därefter infann sig en period av väntan innan det gick att få reda på vilken av de nominerade EU-kommissionärerna som skulle få just upphandlingsfrågorna i sin portfölj och vad som skulle stå i dennes så kallade uppdragsbrev (på engelska “mission letter”) från von der Leyen.

Prioriteringar för den nominerade kommissionären Séjourné

I mitten av september framkom det av uppdragsbrevet till den föreslagna EU-kommissionären Stéphane Séjourné, att han inte bara fick upphandlingsområdet i sin portfölj, utan också ett uttryckligt uppdrag om revidering av upphandlingsdirektiven. Europaparlamentets utfrågning av honom skedde den 11 november.

Inför utfrågningen i parlamentet hade det ställts skriftliga frågor och getts skriftliga svar som bland annat berör upphandling. Under utfrågningen framförde Séjourné bland annat att han inte vill fördröja den efterlängtade reformen av upphandlingsreglerna och att offentligt samråd snart inleds. Han är även mycket mån om att involvera intressenter på regional och lokal nivå i processen.

Vad kan vi förvänta oss?

EU-kommissionen offentliggjorde redan för några veckor sedan att den kommer att påbörja en utvärdering av upphandlingsdirektiven. Enligt informationen på EU-kommissionens hemsida gäller utvärderingen formellt sett de direktiv som i Sverige genomförs genom lagen om offentlig upphandling (LOU), lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen om upphandling av koncessioner (LUK).

Det är för tidigt att spekulera i vad utvärderingen och en förväntad revision kan leda till. Ursula von der Leyen har dock listat ett par aspekter som bör ingå i översynen, vilket ger vägledning för ambitionsnivån:

  • Förenkla regelverket och minska den administrativa bördan.
  • Säkerställa tillgången till vissa kritiska teknologier, varor och tjänster.
  • Möjliggöra premiering av produkter från den inre marknaden vid offentlig upphandling för vissa strategiska sektorer och teknologier.

Även behovet av att öka konkurrensen (inklusive inte minst deltagande från små och medelstora företag), att främja innovation och hållbarhet i upphandlingar har, som framgått ovan, lyfts fram i olika sammanhang det senaste året.

Inom kommissionen finns det även en medvetenhet om vikten av att rättsakterna om offentlig upphandling är koherenta (att de samspelar och hänger ihop). Inte bara sett var för sig, utan även som en helhet tillsammans med exempelvis de sektorsspecifika regler om upphandling som har införts i särskild lagstiftning på EU-nivå. Sektorslagstiftning finns bland annat inom hållbarhetsområdet. Det är dock bara en utvärdering av upphandlingsdirektiven som är annonserad.

Lagstiftningsprocessen följer metodiken för “bättre lagstiftning”. Den handlar om att ta fram EU-lagstiftning på ett öppet och evidensbaserat sätt, med hänsyn till de som berörs. Kommissionen utvärderar och förbättrar lagstiftningen och riktar in sig på områden där arbetet bedöms göra störst nytta. Det som alla intressenter på upphandlingsområdet bör hålla utkik efter i närtid, är när kommissionen inleder sitt offentliga samråd, vilket kommer att annonseras på kommissionens hemsida. Det man då får möjlighet att (och förväntas) tycka till om är upphandlingsdirektiven på EU-nivå, det vill säga inte hur reglerna har implementerats nationellt.

Direktiven om offentlig upphandling – utvärdering

Inom ramen för utvärderingen kan vi, förutom det offentliga samrådet, bland annat förvänta oss datainsamling och att kommissionen för dialog med olika expertgrupper. Vi kan också förvänta oss att kommissionen låter utföra studier om exempelvis konkurrensen på olika upphandlingsmarknader och i medlemsstaterna, kostnadsnyttoanalyser och analys av målkonflikter.

Upphandlingsmyndigheten följer processen

Upphandlingsmyndigheten kommer att bistå i utvärderingen utifrån sitt uppdrag, vilket bland annat kan handla om att förmedla information.

– I detta sammanhang kan det vara värt att nämna, att en översyn inte nödvändigtvis leder till nya regler i form av direktiv. Om det kommer nya regler är ett annat alternativ lagstiftning genom så kallade förordningar som blir direkt gällande i medlemsstaterna. Det är också något som diskuteras i nuläget.

Det förs även diskussioner om hur behovet av koherens gällande hela regelmassan för offentliga upphandlingar på EU-nivå kan och bör hanteras. Inte minst under de senaste åren har det tillkommit en stor mängd nya rättsakter från EU, som innehåller sektorsspecifika förfaranderegler för upphandlingar. Detta är något som Upphandlingsmyndigheten har kommunicerat tidigare i år. Det är förstås oerhört viktigt att vi har ändamålsenliga regler på EU-nivå.

Det ska vara lätt att göra rätt och reglerna bör även vara träffsäkra utifrån behoven. Missa därför inte chansen att involveras i det offentliga samrådet. säger Upphandlingsmyndighetens chefsjurist Helene Molander.

Hur lång tid kommer utvärderingen att ta?

Enligt information från kommissionen kommer ett offentligt samråd att inledas någon gång under tredje kvartalet 2024 och kommissionen planerar att anta en utvärderingsrapport under tredje kvartalet 2025. Om detta verkligen leder till att nya regler beslutas, och hur lång tid det i så fall tar tills en eventuellt ny unionslagstiftning är beslutad av Europaparlamentet och rådet, vet vi inte idag.

Om det handlar om nya upphandlingsdirektiv kommer dessa dessutom att implementeras i svensk lagstiftning i en särskild ordning, vilket också påverkar tidslinjen. Som jämförelse kan uppmärksammas att processen för de direktiv som styr nuvarande upphandlingslagar tog cirka sex år, från kommissionens grönbok i januari 2011, till att lagarna trädde i kraft den 1 januari 2017.

– Men vi i Sverige behöver förstås redan nu börja fundera på hur vi tycker att unionen i framtiden bör reglera offentliga upphandlingar. Alla svenska intressenter uppmuntras också att ta chansen att involvera sig i kommissionens samråd. Det vore för övrigt enligt mig ett misstag att tro att man kan reglera fram goda affärer. Lagstiftning är ett verktyg, inte en universallösning för exempelvis affärsmässighet, säger Helene Molander.