Vad offentlighetsprincipen är och vilka som omfattas

När en handling har kommit till en upphandlande organisation, till exempel genom att en upphandlare har fått tillgång till den genom att den skickats via e-post, så har handlingen "kommit in".

Det spelar ingen roll om den upphandlande organisationen eller dess företrädare faktiskt har öppnat, läst eller på annat sätt tagit del av innehållet i handlingen. Bedömningen påverkas inte heller av om handlingen skickats till upphandlarens enskilda e-postadress, utan vad som är avgörande är om handlingen gäller organisationens verksamhet, till exempel en pågående upphandling.

Även handlingar som aldrig har efterfrågats av den upphandlande organisationen i en upphandling är handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. Det viktiga i sammanhanget är inte om den upphandlande organisationens bett om att få ta del av handlingen, utan om handlingen faktiskt har kommit in till organisationen.

Enligt lagens definition av vad som har kommit in till en upphandlande organisation skulle man kunna tro att anbud anses inkomna i samma stund som de lämnas in. Det skulle i sin tur innebära att någon kan begära att få ta del av anbuden innan anbudstiden har gått ut och anbuden har öppnats. 

Det finns dock en särskild undantagsregel i tryckfrihetsförordningen som säger att just anbud inte ska anses ha kommit in före tidpunkten för anbudsöppning. Det innebär att anbud som har skickats till den upphandlande organisationen och kanske har lagts i en särskild låda inte anses ha kommit in till organisationen i lagens mening förrän det är dags för anbudsöppning.

Före denna tidpunkt är organisationen inte skyldig att lämna ut anbuden, eftersom de inte är allmänna handlingar. Att anbuden inte är allmänna handlingar och därför inte behöver lämnas ut ska däremot inte blandas ihop med bestämmelserna om absolut sekretess, som bland annat råder innan tilldelningsbeslut har meddelats. Läs mer om denna situation i avsnittet Absolut anbudssekretess och Sekretess för upphandlande organisationers ekonomiska intressen.

En handling är som huvudregel ”upprättad” när den har expedierats, dvs. skickats till någon utanför den upphandlande organisationen. Dokument som däremot skickas internt blir inte expedierade, och är därför inte heller upprättade. På motsvarande sätt är en handling inte expedierad om den skickas till någon som utför ett uppdrag för organisationen.

Detta innebär att upphandlingsdokument enligt huvudregeln blir allmänna först när upphandlingen publiceras. Det innebär att det som regel inte är möjligt att begära ut delar av ett upphandlingsunderlag, till exempel upphandlingsdokument eller avtalsutkastet, innan upphandlingen har publicerats, eftersom dessa ännu inte är allmänna.

Det finns dock situationer när en handling anses upprättad trots att handlingen inte har expedierats. Exempelvis blir handlingar som hör till ett visst ärende allmänna när ärendet avslutas eller i vissa fall när handlingarna på annat sätt har färdigställts, även om handlingarna aldrig expedierats. Syftet med det är att även handlingar som aldrig lämnar en upphandlande organisation ska kunna bli tillgängliga för var och en inom ramen för offentlighetsprincipen.

Ett upphandlingsärende anses vanligtvis avslutat när ett tilldelningsbeslut har fattats. Det innebär att de handlingar som hör till upphandlingen och som varken har skickats ut eller kommit in till den upphandlande organisationen då kan bli allmänna handlingar. 

Exempelvis kan olika former av protokoll som upprättas internt hos den upphandlande organisationen (och därför aldrig kommer in) bli allmänna först när upphandlingen avslutats, eftersom de som huvudregel inte skickas ut innan dess. Vilka handlingar som i slutändan blir allmänna handlingar måste avgöras från fall till fall. 

När någon begär att få ta del av allmänna handlingar som finns hos den upphandlande organisationen är det den upphandlande organisationen som ska hantera begäran. Hanteringen består av flera moment och påverkas av om de efterfrågade handlingarna innehåller uppgifter som omfattas av sekretess, vilket ofta är fallet i offentliga upphandlingar. 

I avsnittet Vad är en sekretessprövning och vad ska man tänka på? finns förklaringar och exempel på hur man går tillväga för att hantera en begäran om utlämnande av allmänna handlingar, och där anges även hur en sekretessprövning går till.

En upphandlande organisation är skyldig att pröva en begäran om att ta del av allmänna handlingar skyndsamt. Det innebär som regel att annat arbete behöver läggas åt sidan.

Utgångspunkten är att de begärda handlingarna ska tillhandahållas eller lämnas ut redan samma dag som begäran kommer in eller i vart fall senast nästkommande dag. När det är fråga om ett mer omfattande underlag som begärts ut, vilket ofta kan vara fallet om någon till exempel begär ut samtliga inkomna anbud, så är det förståeligt att det tar någon ytterligare dag att hantera begäran. I sådana fall kan det vara lämpligt att informera den som begär ut handlingarna om när begäran beräknas kunna åtgärdas. 

I många fall innehåller till exempel anbud uppgifter som kan behöva sekretessbeläggas. Om någon har begärt alla anbud i en stor upphandling kan det innebära att den upphandlande organisationen måste göra omfattande sekretessprövningar, vilket kan leda till att det inte är möjligt att lämna ut handlingarna på en gång.

I en sådan situation kan den upphandlande organisationen behöva lämna ut handlingarna i omgångar, exempelvis ett anbud i taget allt eftersom anbuden sekretessprövats och eventuellt maskats (med ”maskats” i det här sammanhanget menas att avsnitt, meningar eller enstaka ord görs oläsliga).

Den upphandlande organisationen ska organisera och dimensionera verksamheten på ett sätt som gör att skyndsamhetskravet kan upprätthållas. Det inkluderar att i varje enskilt fall göra avvägningen om det är lämpligast att tillhandahålla en handling på plats eller att lämna ut den på annat sätt. Det innebär också att skyndsamheten inte får bli lidande av att det är semestertider eller på grund av sjukdom.

Om en upphandlande organisation anser att en handling inte ska lämnas ut eller att uppgifter i handlingen är sekretessbelagda är organisationen skyldig att meddela det till den som har begärt att få ta del av handlingen eller uppgifterna. Organisationen är i samband med detta även skyldig att berätta att det krävs ett skriftligt beslut för att beslutet ska kunna överklagas.

Om den enskilde begär det är organisationen skyldig att fatta ett skriftligt beslut där de motiverar anledningen till att handlingen eller uppgiften inte kan lämnas ut. Om det är oklart om den enskilde vill att den upphandlande organisationen ska fatta ett överklagbart beslut bör organisationen kontakta den enskilde och reda ut frågan.

Om en upphandlande organisation fattar ett beslut om att inte lämna ut en handling eller uppgifter i den ska organisationen lämna en överklagandehänvisning, ibland kallad besvärshänvisning, i beslutet. Det är en instruktion om hur den som begärt ut handlingarna kan gå tillväga för att överklaga beslutet. 

Överklagandet ska skickas till den upphandlande organisationen. Den upphandlande organisationen ska då göra en så kallad rättidsprövning, vilket är en kontroll av att överklagandet kommit in inom tre veckor från det att den klagande tog del av sekretessbeslutet. Därefter är den upphandlande organisationen skyldig att skicka överklagandet vidare till den kammarrätt som ska pröva det.

I avsnittet Vad är en sekretessprövning och vad ska man tänka på? finns förklaringar och exempel på vad en överklagandehänvisning ska innehålla och hur den ska utformas.