Start

Antalet överprövningsmål ökar 2022

Publicerad 19 april 2023
  • Rättsfallsstatistik

Under 2022 kom det in 3 359 överprövningsmål till förvaltningsdomstolarna. Det är en ökning med 6 procent jämfört med 2021. Leverantörer får helt eller delvis bifall i nio procent av alla mål i förvaltningsrätterna.

Antalet överprövningsmål ökar i samtliga instanser

Upphandlingsmål i allmän förvaltningsdomstol tillhör huvudsakligen kategorierna överprövning av en upphandling respektive giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphandlande organisation och en leverantör. Med överprövningsmål i det här sammanhanget menas båda dessa typer av mål.

Antalet inkomna överprövningsmål ökade under 2022 i förvaltningsrätterna, kammarrätterna och i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). Antalet inkomna överprövningsmål i förvaltningsrätterna ökade med 5 procent, i kammarrätterna ökade de med 14 procent och i HFD var ökningen 4 procent. Antalet mål i HFD och kammarrätterna är avsevärt lägre än i förvaltningsrätterna, vilket framför allt kan förklaras av att det krävs prövningstillstånd för att ett överklagande ska kunna prövas i kammarrätten och i HFD.

Under sommaren 2022 genomfördes dessutom stora ändringar av lagstiftningen som rör upphandlingsmål. Till exempel infördes en begränsningsregel i kammarrätt som i princip innebär att den som överklagar inte får framföra nya omständigheter i samband med överklagandet till kammarrätten (se till exempel 20 kap. 5 c § LOU). I Högsta förvaltningsdomstolen fanns redan tidigare en sådan liknande begränsningsregel.

Möjligheten till överprövning av upphandlingar och ogiltigförklaring av avtal är viktig för rättssäkerheten vid offentlig upphandling. Samtidigt kan en överprövning innebära att en upphandling stannar upp, eftersom den vinnande anbudsgivaren och den upphandlande organisationen ofta inte får ingå avtal innan handläggningen i samtliga instanser är avslutad och frågan om överprövning slutligen är avgjord. Även vad gäller mål om ogiltigförklaring av avtal kan en domstol besluta att avtalet inte får fullgöras innan något annat har bestämts.

Tänk på

Tolkning av statistiken om överprövningsmål ska göras med viss försiktighet. Det är inte möjligt att med stöd av de uppgifter som inhämtats från Domstolsverket följa ett mål från en ansökan om överprövning eller ogiltigförklaring av avtal från förvaltningsrätt, till kammarrätt och vidare till Högsta förvaltningsdomstolen. När ett mål i en kammarrätt avgjorts slutligt går det därför inte att dra några slutsatser kring utgången i målet; ett bifall eller avslag beror på vilken utgången var i förvaltningsrätten.

Vad gäller uppgifter från kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen kan därför slutsatser dras enbart kring antalet inkomna mål och på vilket sätt ett mål blivit slutligt avgjort – men inte kring frågan om det var en leverantör eller en upphandlande organisation som vann framgång i målet.

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023.

Överprövning av upphandling

En leverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada av att en myndighet har brutit mot en upphandlingslag i en upphandling kan ansöka om överprövning. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot någon bestämmelse i lagen om offentlig upphandling (LOU) och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller avslutas först sedan rättelse har gjorts (20 kap. 6 § första stycket i LOU).  En ansökan om överprövning kan också göras för upphandlingar som görs enligt lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (20 kap. 6 § första stycket i LUF).

Anser förvaltningsrätten att leverantören har helt eller delvis rätt kan den besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först efter rättelse har gjorts. En upphandling får dock inte överprövas efter att avtal har slutits mellan en upphandlande organisation och en leverantör. Giltigheten av ett redan ingånget avtal kan i stället under vissa förutsättningar överprövas i upp till sex månader efter att avtalet slöts.

Även antalet avgjorda överprövningsmål ökade något, 2022 jämfört med 2021, i samtliga instanser förutom i förvaltningsrätterna. I förvaltningsrätterna minskade antalet med 1 procent. I kammarrätterna och HFD uppgick ökningen till 16 procent respektive 19 procent.

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023.

Tänk på

Antalet mål om överprövning i domstolarna kan inte likställas med antalet upphandlingar som överprövas. Det finns flera situationer där domstolarna registrerar flera målnummer vid överprövning av en enskild upphandling. Det kan exempelvis ske när en leverantör begär överprövning av en samordnad upphandling där flera myndigheter deltagit. Ett målnummer skapas då för varje myndighet som omfattas av överprövningen.

Om ansökan om överprövning lämnas in vid flera förvaltningsrätter, till exempel vid en samordnad upphandling där myndigheterna som deltagit finns inom olika domstolars geografiska upptagningsområden, kan flera målnummer skapas vid överföringen mellan domstolarna. Detta innebär att en enskild upphandling som överprövas kan generera ett stort antal målnummer, även om den i praktiken handläggs som en enda överprövning. Det förekommer att upphandlingar som överprövas ger upphov till över 50 målnummer. Dessutom kan en och samma upphandling i praktiken först bli föremål för överprövning när en upphandling fortfarande pågår, och i ett senare skede kan frågan om ogiltigförklaring av ett redan ingånget avtal bli föremål för ännu en prövning. 

I genomsnitt 2,8 överprövningsmål per upphandling

År 2021 annonserades 18 421 upphandlingar varav 1 121 överprövades. Antalet inkomna mål till förvaltningsrätt var 3 160. I genomsnitt registrerades 2,8 överprövningsmål i förvaltningsrätterna 2021 för varje överprövad upphandling som annonserades. Andelen överprövade upphandlingar var 6 procent år 2021.

Antal inkomna mål om överprövning och antalet överprövade upphandlingar, 2018–2021
  2018 2019 2020 2021
Antal annonserade upphandlingar 18 495 18 359 17 938 18 421
Antal överprövade upphandlingar 1 257 1 284 1 356 1 121
Andel överprövade upphandlingar 7 % 7 % 8 % 6 %
Antal inkomna mål 3 866 3 812 4 632 3 160
Genomsnittligt antal inkomna mål per överprövad upphandling 3,1 3,0 3,4 2,8

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Mercell AB (uppgifter). Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023. Not: För upphandlingar avses året då upphandlingen annonserades. För inkomna mål avses året då ansökan om överprövning inkom till en förvaltningsrätt. En upphandling kan annonseras ett år men ansökan om överprövning kan komma in till en förvaltningsrätt först nästa kalenderår. Antalet upphandlingar avser annonspliktiga upphandlingar annonserade i en registrerad annonsdatabas. 

Statistikdatabasen

Upphandlingsmyndighetens statistikdatabas innehåller statistik om överprövning av annonserade upphandlingar i Sverige. I statistikdatabasen kan du hitta alla upphandlingar som har annonserats i en registrerad annonsdatabas och vilka som har överprövats.

Leverantörer får helt eller delvis bifall i nio procent av alla mål i förvaltningsrätterna

Under 2022 avgjorde förvaltningsrätterna 2 726 mål om överprövning av upphandlingar. I över 9 procent av målen fick den som ansökte om överprövning helt eller delvis bifall. I cirka 51 procent av målen gjorde domstolen en sakprövning, men avslog ansökan om överprövning. 40 procent av målen avgjordes i förvaltningsrätterna utan en prövning i sak.

Sakprövning

När ett mål avgörs utan att prövas i sak innebär det att rätten slutligt avgjort målet utan att ha tagit ställning i den fråga som den som ansökte om överprövning ville ha prövad. Det kan till exempel bero på att ansökan kom in för sent, att ansökan återkallades, att den sökande saknade talerätt, att målet lämnades över till en annan förvaltningsrätt eller att det annars saknades förutsättningar att pröva målet.

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023. 

Kategorisering av utgång

Kategoriseringar av utgång, det vill säga typ av slutligt avgörande, i överprövningsmål görs av Domstolsverket. Upphandlingsmyndigheten har kategoriserat Domstolsverkets olika kategorier för utgång i mål i förvaltningsrätterna i kategorierna helt eller delvis bifall respektive ej bifall och i kammarrätterna och HFD i grupperna ändrat respektive ej ändrat. 

Av de 2 726 överprövningsmål som avgjordes av förvaltningsrätterna under 2022 gjordes en sakprövning i 60 procent av målen (i tabell Utgång i förvaltningsrätt  2018-2022 redovisat under ”Helt eller delvis bifall” och ”Ej bifall, sakprövat”). Av de mål som sakprövades fick den som ansökt om överprövning helt eller delvis bifall i över 15 procent av målen (”Helt eller delvis bifall” dividerat med (”Helt eller delvis bifall” + ”Ej bifall, sakprövat”)).”

Utgång i förvaltningsrätt, antal och andel, 2018–2022
  2018 2019 2020 2021 2022
Helt eller delvis bifall 539 (19 %) 549 (18 %) 392 (11 %) 398 (14 %) 253 (9 %)
Ej bifall, sakprövat 1 416 (49 %) 1 608 (53 %) 1 800 (50 %) 1 592 (58 %) 1 385 (51 %)
Ej bifall, ej sakprövat 905 (32 %) 864 (29 %) 1 424 (39 %) 766 (28 %) 1 086 (40 %)
Övrigt 2 (0 %) 3 (0 %) - (0 %) - (0%) 2 (0 %)
Totalt 2 862 (100 %) 3 024 (100 %) 3 616 (100 %) 2 576 (100 %) 2 726 (100 %)

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023. 

Tänk på

Statistiken om utgång, det vill säga vilken typ av slutligt avgörande som en domstol kommit fram till, baseras på EU-kommissionens definitioner och avviker därför från tidigare redovisad statistik. Mål som inte prövats i sak kategoriseras till exempel som ej bifall eller ej ändrat i stället för att som tidigare redovisas vid sidan av utfallen.

20 procent av förvaltningsrätternas avgöranden överklagas

Under 2022 överklagades 20 procent av avgöranden i överprövningsmål till en kammarrätt. Det finns idag inte någon statistik som exakt visar vilka och hur många mål i förvaltningsrätt som överklagas till högre instans. För att uppskatta hur stor del av förvaltningsrätternas avgöranden som överklagas jämförs därför antalet inkomna mål till kammarrätterna med antal avgjorda mål i förvaltningsrätterna samma år.

Upphandlingsmål överklagade till förvaltnings- och kammarrätterna, 2018–2021
Kategorier 2018 2019 2020 2021 2022
Antal avgjorda mål (Förvaltningsrätterna) 2 862 3 024 3 616 2756 2 726
Antal inkomna mål (Kammarrätterna) 677 513 778 487 557
Andel överprövningar (procent) 24 17 22 18 20

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023.

Kammarrätterna ändrade utgången i 12 procent av målen

I de 575 överprövningsmål som avgjordes i kammarrätterna under 2022 ändrades förvaltningsrättens dom eller beslut helt eller delvis i cirka 12 procent av målen. Förvaltningsrättens avgörande stod fast i 88 procent av de överklagade målen. Av avgjorda överprövningsmål prövades inte 75 procent i sak av kammarrätten (i tabellen Utgång i upphandlingsmål i kammarrätt redovisat under ”Ej ändrat, ej sakprövat”).

Ändring i det här sammanhanget innebär att beslutet eller domen från förvaltningsrätten ändras på något sätt av kammarrätten. Hur ett avgörande ändras av kammarrätten är naturligtvis helt beroende på hur utgången blev i förvaltningsrätten och vilken part det var som överklagade domen eller beslutet dit.  Det är dock inte möjligt att utifrån uppgifter från Domstolsverket följa utfallet, i det avseendet att det är möjligt att avgöra när och hur ofta den som ansökte om överprövning i förvaltningsrätten vinner framgång med sin talan i överinstansen. Att en dom helt eller delvis ändrats säger ingenting om vilken part det var som vann framgång.

Utgång i upphandlingsmål i kammarrätt 2018–2021
  2018 2019 2020 2021 2022
Ändrat 87 (12 %) 51 (10 %) 43 (6 %) 55 (11 %) 67 (12 %)
Ej ändrat, sakprövat 228 (31 %) 100 (19 %) 207 (28 %) 84 (17 %) 77 (13 %)
Ej ändrat, ej sakprövat 427 (57 %) 381 (71 %) 490 (66 %) 353 (71 %) 430 (75 %)
Annat - (0 %) 2 (0 %) 2 (0%) - (0 %) 1 (0 %)
Övrigt 1 (0 %) 2 (0 %) - (0 %) 2 (0 %) - (0 %)
Total 743 (100 %) 536 (100 %) 742 (100 %) 494 (100 %) 575 (100 %)

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023.

Under 2022 överklagades 38 procent av kammarrätternas beslut i upphandlingsmål till HFD. För att uppskatta hur stor andel av kammarrätternas beslut som överklagats till HFD jämförs antalet inkomna mål i HFD med antalet avgjorda mål i kammarrätt.

Tre av tio av kammarrätternas beslut överklagas till HFD

Under 2022 överklagades cirka 30 procent av kammarrätternas beslut eller domar i överprövningsmål till HFD. För att uppskatta hur stor andel av kammarrätternas avgöranden som överklagats till HFD jämförs antalet inkomna mål i HFD med antalet avgjorda mål i kammarrätt. På samma sätt som vad gäller statistiken från kammarrätterna så går det inte heller att utläsa vilken part det var som vann helt eller delvis bifall i HFD eftersom det inte går att följa den ursprungliga ansökan om överprövning genom domstolsinstanserna.

Upphandlingsmål överklagade till HFD, 2018–2022

  2018 2019 2020 2021 2022
Antal avgjorda mål (Kammarrätterna) 743 536 742 494 575
Antal inkomna mål (Högsta förvaltningsdomstolen) 328 170 257 163 170
Andel överprövningar (procent) 44 32 35 33 30

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023.

Av de 190 överprövningsmål som avgjordes i HFD under 2022 ändrades kammarrättens dom eller beslut i cirka 2 procent av målen. Kammarrättens avgörande stod fast i 98 procent av de överklagade målen (i tabellen Utgång i upphandlingsmål överklagade till HFD, 2018-2022 redovisat under ”Ej ändrat, sakprövat” och ”Ej ändrat, ej sakprövat”).

Utgång i upphandlingsmål, antal och andel, överklagade till HFD, 2018–2022
  2018 2019 2020 2021 2022
Ändrat 4 (1 %) 75 (31 %) 1 (0 %) 2 (0 %) 4 (2 %)
Ej ändrat, sakprövat 1 (0 %) 2 (1 %) 3 (1 %) 1 (1 %) 11 (6 %)
Ej ändrat, ej sakprövat 348 (99 %) 162 (68 %) 241 (98 %) 156 (98 %) 175 (92 %)
Totalt 353 (100 %) 239 (100 %) 245 (100 %) 159 (100 %) 190 (100 %)

Källa: Domstolsverket (uppgifter) och Upphandlingsmyndigheten (bearbetning) 2023.