Start

EU:s statsstödsregler och andra regler som påverkar markanvisningsprocessen

  • Generellt - Statsstöd
  • Webbvägledning

När kommuner säljer eller upplåter mark för exploatering får enskilda byggherrar inte gynnas. Vägledningen avser EU:s statsstödsregler och vissa andra regler som aktualiseras och som kommunen måste ta hänsyn till inom ramen för markanvisningsprocessen.

När en kommun säljer mark, upplåter den med tomträtt för exploatering eller på annat sätt genomför detaljplaner, är det viktigt att ett enskilt företag inte gynnas. Eftersom såväl EU:s statsstödsregler som kommunallagen (2017:725) begränsar kommunens möjligheter att sälja eller upplåta kommunens egendom till ett pris som är lägre än marknadspris är det nödvändigt för kommunen att kunna säkerställa att försäljningen eller upplåtelsen sker till marknadspris.

Kommunallagen (2017:725)

Markanvisningsprocessen är ramen för en marknadsmässig affär

Om kommunen ska använda sig av markanvisning ska kommunen besluta om riktlinjer för markanvisningar. Av lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar framgår att riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.

Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar

Ett markanvisningsavtal ger byggherren en exklusiv rätt att under en begränsad tid förhandla med kommunen om att ta över aktuell mark. Upplåtelseavtal leder till en nyttjanderätt medan överlåtelseavtal leder till äganderätt. Under den tid som markanvisningsavtalet gäller klargörs förutsättningarna för markförsäljningen eller upplåtelsen. Avtalet om överlåtelsen eller upplåtelsen kan sägas avsluta markanvisningsprocessen.

Ett markanvisningsavtal kan exempelvis innehålla villkor om inriktning på bostadsbyggande. Sådana villkor kan avse bostäders upplåtelseform och storlek. I den del markanvisningsavtal kopplar till en framtida detaljplan som innehåller tekniska särkrav som går längre än vad Boverkets byggregler kräver, måste kommunen vara medveten om att sådana villkor kan bli utan verkan.

Markanvisningsavtal kan även innehålla upplysningar om kommunens åtaganden för infrastruktur och kostnadsfördelningen avseende planarbetet och markförberedande åtgärder.

Den vanligaste statsstödsfrågan vid markanvisning och markförsäljning är om priset som köparen får betala när köpeavtalet ingås motsvarar marknadspriset, eller om det är frågan om ett underpris. Bedömningen behöver göras utifrån både kommunallagen och statsstödsreglerna. I det här sammanhanget förekommer det också att kommunen och byggherren avtalar om hur kostnaderna för infrastruktur ska fördelas.

Enligt lagens förarbeten ska kommuner använda sig av exempelvis ovillkorliga auktionsförfaranden eller oberoende värderingar för att bestämma priset och undvika statsstöd. Hur kommunerna når målet att ta marknadsmässigt betalt ska också framgå av kommunens markanvisningsriktlinjer.

Processen för markanvisning börjar med ett initiativ från kommunen eller byggherren och kan därefter exempelvis se ut så här:

Mer om markanvisningsprocessen:

1. Markanvisning (tävling eller direktanvisning) 2. Intresseanmälan från exploatör. 3. Markanvisningsavtal med utsedd exploatör. 4 Förhandling (två års rätt att ensam förhandla med kommunen). 5. Detaljplan (beslutas politiskt). 6. Överlåtelseavtal eller upplåtelseavtal.

Vad är markanvisning och exploateringsavtal?

När en kommun tar fram eller genomför detaljplaner finns två huvudfall.

Det första gäller markanvisningsavtal. När en ny detaljplan avser kommunägd mark, träffar kommunen ofta ett markanvisningsavtal med en blivande köpare av marken. Ett markanvisningsavtal är ett avtal mellan en kommun och en byggherre. Avtalet ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse för att bebygga ett markområde som kommunen äger. För att reglera de närmare villkoren för bebyggandet ingås därefter ofta ett genomförandeavtal, där man bland annat kan ange vilka kostnader och åtgärder byggherren ska svara för. Detta tecknas samtidigt som eller innan kommunen överlåter den nybildade fastigheten. Det är vanligt att gatukostnader, det vill säga kostnaden för allmänna anläggningar, ingår i köpeskillingen för marken.

Det andra huvudfallet är exploateringsavtal. Gatukostnadsreglerna är förenade med vissa svagheter, vilket gör att många kommuner föredrar att istället använda sig av möjligheten att ingå exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal är ett avtal mellan en kommun och en byggherre eller fastighetsägare om mark som inte ägs av kommunen och som rör genomförande av en detaljplan för den marken. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser. Det kan också avse anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Exploateringsavtal måste ingås innan kommunen antar en detaljplan, eftersom exploatören annars får alla rättigheter enligt detaljplanen, men inga skyldigheter enligt exploateringsavtalet.

Källhänvisning:

Markexploatering och upphandling

Förhandlingar mellan en kommun och en byggherre kan leda till kontrakt som omfattas av upphandlingsreglerna, det vill säga när det är fråga om tilldelning av kontrakt för att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader. Det följer av nationella och unionsrättsliga upphandlingsregler att om det finns ett offentligt kontrakt (i upphandlingsrättslig mening) föreligger också upphandlingsplikt.

Frågan om och när exploateringsavtal omfattas av upphandlingsplikt har varit omdiskuterad och i vår vägledning om ”Allmänna anläggningar och samhällsfastigheter” finns information om upphandlingsreglernas tillämpning vid markexploatering. Vägledningen om allmänna anläggningar och samhällsfastigheter kan även användas för att bedöma om ett avtal om försäljning av kommunens mark eller byggnader innebär att kommunen lämnar ersättning för en vara, tjänst eller byggentreprenad. Om så är fallet kan även ett avtal som betecknas som ett försäljningsavtal omfattas av upphandlingsplikt.

Vägledning om upphandling av allmänna anläggningar och samhällsfastigheter

Kommunal befogenhet och markförsäljning

Statsstöd påverkar enskildas rättigheter och är en form av offentlig maktutövning. Vilka typer av stöd som kommuner får lämna – om det är möjligt enligt statsstödsreglerna – anges i de svenska lagar och regler som styr kompetensfördelningen mellan stat, kommun och region. Det handlar främst om kommunallagen (2017:725) och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

Kommunallagen (2017:725)

Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

En grundläggande kommunalrättslig princip är att kommunal verksamhet ska vara av allmänt intresse i kommunen. Kommunen får främja det som omfattas av det lokala allmänintresset. Däremot får kommunen inte ge stöd till enskilda utan stöd i lag.

Försäljning eller upplåtelse av mark och fastigheter till underpris kan både stå i strid med EU:s statsstödsregler och omfattas av förbudet mot stöd till enskild näringsverksamhet i 2 kap. 8 § 2 stycket kommunallagen. När kommunen säljer och köper fastigheter gäller varken 2 kap. 8 § 2 stycket eller likabehandlingsregeln i 2 kap. 3 § kommunallagen, vilket uttrycks tydligt i förarbetena till kommunallagen. I sådana fall ska kommunen istället se till att få ut bästa pris och agera marknadsmässigt, vilket inte bara har sin grund i statsstödsreglerna utan även i principen i 11 kap. kommunallagen om god ekonomisk hushållning. På så sätt blir den kommunalrättsliga kopplingen till statsstödsreglerna tydlig.

Kommunallagens regler om stöd till företag tillåter stöd till kommunal näringsverksamhet men begränsar kommunens möjligheter att lämna stöd till företag som inte drivs i egen regi av kommunen. Det innebär alltså att kommunen har större möjligheter att lämna statsstöd till kommunens verksamhet än till enskild näringsverksamhet.

När det gäller stöd till enskild näringsverksamhet får kommunen genomföra åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare som inte regleras i speciallagstiftning får kommunen endast lämna om det finns synnerliga skäl.

Förarbetena till kommunallagen klargör att kommuner får tillhandahålla mark och teknisk service till företag eftersom det anses allmänt näringslivsfrämjande. Exempelvis får kommunen ställa i ordning byggklara industriområden med trafikleder, stickspår, vatten och avlopp med mera. Dessa allmänt näringslivsfrämjande åtgärder ska jämföras med åtgärder som bara gynnar enskilda företag.

Så länge kommunens åtgärder inriktas på företagarkollektivet i allmänhet är det även tillåtet för en kommun att tillhandahålla lokaler avsedda för hantverk eller den mindre industrins behov.

Ett kommunalt beslut som inte följer kommunallagens bestämmelser kan upphävas vid en så kallad laglighetsprövning i förvaltningsdomstol.

Läs mer

Statsstödsregler vid markförsäljning

Markanvisningsprocessen kan avslutas med att marken säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Det är då viktigt att det överenskomna priset vid försäljning av mark eller upplåtelse med nyttjanderätt är marknadsmässigt. Detta för att det inte är tillåtet att som redan sagts gynna enskilda företag men även för att kommunen enligt 11 kap. 1 § kommunallagen ska hushålla med kommunens medel samt för att undvika att konkurrensen snedvrids och att handeln mellan EU:s medlemsstater påverkas.

EU:s statsstödsregler tillåter inte att offentliga medel används för att ge konkurrensutsatt verksamhet (företag) en fördel gentemot andra aktörer på marknaden. Det är bara stöd som kan påverka konkurrensen och handeln mellan EU:s medlemsstater som omfattas av dessa regler.

Upphandlingsmyndigheten delar in statsstödsbegreppet i fem kriterier:

  • kriteriet offentliga medel
  • selektivitetskriteriet
  • företagskriteriet
  • gynnandekriteriet
  • konkurrens- och samhandelskriteriet.

Mer om kriterierna i statsstödsbegreppet

Det är inte åtgärdens form som avgör om det är fråga om statsstöd, utan alla typer av åtgärder som uppfyller alla kriterier ovan är statsstöd. Om en kommun säljer eller upplåter mark eller byggnader till ett pris under marknadspriset kan det alltså vara fråga om statsstöd.

För att vara säker på att försäljningen eller upplåtelsen inte bryter mot statsstödsreglerna bör kommunen sälja eller upplåta till marknadspris så att byggherren inte får någon fördel i förhållande till sina konkurrenter. Ett marknadsmässigt pris uppfyller inte gynnandekriteriet och är därför inte ett statsstöd.

För att kontrollera om priset är marknadsmässigt enligt statsstödsreglerna används principen om den marknadsekonomiska aktören. Enligt denna princip kan en åtgärd vara ett stöd, om kommunens villkor är mer förmånliga för byggherren än de villkor en privat aktör med ett långsiktigt vinstintresse skulle ha accepterat om denne var i en situation som motsvarar kommunens.

Principen om den marknadsekonomiske aktören innebär att det inte är fråga om statsstöd om en privat aktör med ett långsiktigt vinstintresse skulle ha kunnat ställa motsvarande villkor. Om kommunen anpassar sina villkor utifrån att byggherrens verksamhet kan generera framtida skatteintäkter för kommunen eller bidra till andra politiska målsättningar som privata företag inte skulle beakta kan villkoren utgöra statsstöd.

En marknad kännetecknas av aktörer som utifrån vinstintresse gör olika bedömningar om vilka avtal och investeringar som är lönsamma. Det innebär att det kan vara oklart om ett visst avtal resulterar i ett marknadsmässigt pris. En statsstödsbedömning av om ett avtal är marknadsmässigt ska grundas på de omständigheter som en privat aktör skulle ha beaktat och som är kända vid avtalstillfället. På samma sätt kännetecknas den prövning som domstolar och Europeiska kommissionen gör av statsstödsfrågor av en värdering av den bevisning som parterna i ärendet eller målet för fram om dessa omständigheter.

Artikel 107

Klipp från Webbinarium webbstöd: marknadsmässig försäljning av kommunal mark för bebyggelse 

Exempel på hur domstolar bedömt statsstödsfrågor kopplade till markanvisning

Markanvisningar kan överklagas genom laglighetsprövning, tidigare kallat kommunalbesvär. Några domstolsavgöranden som avsett markanvisningar får tjäna som exempel på statsstödsfrågor som kan komma uppkomma i samband med markanvisningar. Avgörandena ger även vägledning om vad kommuner behöver beakta när det gäller markanvisningar och statsstöd.