Infrastrukturkostnader och marknadsmässigt pris
- Generellt - Statsstöd
- Webbvägledning
Kommunal infrastruktur är en viktig del av samhällsbyggnad och frågan om hur kostnaderna för infrastrukturen ska fördelas är därför en viktig parameter för att bestämma marknadsvärdet vid överlåtelsen eller upplåtelse av kommunens mark. Kommunen eller regionen måste i dessa sammanhang bedöma om en eventuell finansiering av infrastruktur gynnar ett företag som äger, driver eller använder sig av infrastrukturen.
Innehåll på denna sida
- Markanvisningsavtal, genomförandeavtal och gatukostnader
- Statsstödsproblem kan bli aktuellt om fastighetsägare behandlas olika
- Exempel på hur Europeiska kommissionen bedömt statsstödsfrågan vid finansiering av markförberedande åtgärder inklusive infrastruktur
- EU-kommissionens analysverktyg för infrastrukturinvesteringar
Andra sidor i denna vägledning
Utbyggnad av infrastruktur är nödvändig för den framtida markanvändningen i ett samhälle. Behovet av infrastruktur och hur det tillgodoses är därför avgörande för markens värde. Inför genomförandet av en detaljplan är det med andra ord viktigt att också bestämma hur stor del av kostnaderna för exempelvis gator, parker, vatten och avlopp eller så kallad social infrastruktur som kommunen kommer att stå för och hur stor del byggherrar och fastighetsägare kommer att bära. Det kan uppstå en situation där byggherren gynnas på ett sätt som påverkar konkurrensen och handeln inom EU, det vill säga att kommunens finansiering av infrastrukturen ses som ett stöd till byggherren.
Markanvisningsavtal, genomförandeavtal och gatukostnader
När en ny detaljplan avser kommunägd mark, träffar kommunen ofta ett markanvisningsavtal med en blivande köpare av marken. För att reglera de närmare villkoren för bebyggandet ingås därefter ofta ett genomförandeavtal, där man bland annat kan ange vilka kostnader och åtgärder byggherren ska svara för. Detta tecknas samtidigt med eller före kommunen överlåter den nybildade fastigheten. Det är vanligt att gatukostnader, det vill säga kostnaden för allmänna anläggningar ingår i köpeskillingen för marken.
Gatukostnadsreglerna är förenade med vissa svagheter, vilket gör att många kommuner föredrar att istället använda sig av möjligheten att ingå exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras (6 kap. 40 § plan- och bygglagen). Byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Exploateringsavtalet måste ingås före detaljplanen antas, eftersom byggherren eller fastighetsägaren annars får alla rättigheterna enligt detaljplanen, men inga skyldigheter att betala för de allmänna anläggningar som exploateringsavtalet handlar om.
Statsstödsproblem kan bli aktuellt om fastighetsägare behandlas olika
Förhandlingarna i sig leder inte till statsstödsproblem. I förarbetena till reglerna om kommunal medfinansiering av statlig infrastruktur konstaterar regeringen att eventuell statsstödsproblematik uppkommer först om kommunens riktlinjer tillämpas på ett sätt som behandlar fastighetsägare (eller i detta fall byggherrar) olika utan godtagbara skäl (prop. 2016/17:45, Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur, s. 18). Upphandlingsmyndigheten anser att samma utgångspunkt kan användas för att bedöma om privat medfinansiering av kommunal infrastruktur kan leda till statsstödsfrågor.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det är viktigt att kommunen säkerställer att infrastrukturen kommer att kunna användas av alla och inte endast gynnar en enskild ekonomisk verksamhet, samt att taxa/avgift tas ut i enlighet med fastställda normer.
Prop. 2016/17:45 Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur, s. 18.
Exempel på hur Europeiska kommissionen bedömt statsstödsfrågan vid finansiering av markförberedande åtgärder inklusive infrastruktur
Infrastruktur kan finansieras med offentliga medel under vissa förutsättningar. Kommissionen har i ett flertal beslut prövat om infrastrukturinvesteringar varit förenliga med statsstödsreglerna.
Det som är gemensamt för hur kommissionen tar sig an bedömningen av om transaktioner utgjort statsstöd är att den undersöker alla led som berörs av infrastrukturen. Det innebär att en statsstödsbedömning relaterade till infrastrukturinvesteringar behöver innehålla en analys av om infrastrukturens ägare, den som driver infrastrukturen eller det eller de företag som använder sig av infrastrukturen har gynnas av investeringen i förhållande till andra företag.
En tysk lagstiftning avsåg finansiering av åtgärder som förbereder mark för försäljning på fastighetsmarknaden. Tyskland anmälde stödordningen till Europeiska kommissionen för att få rättsligt klarlagt att åtgärderna inte var statligt stöd. De möjliga åtgärderna omfattade anläggning av vägar, gatubelysning, bullerskydd, och anslutning till lokal infrastruktur som vatten och avlopp, el- och gasnätet. De omfattade också kostnader för att riva gamla industrifastigheter eller militära byggnader samt sanering av miljögifter när den som förorenat inte kunnat hållas ansvarig för kostnaden.
Anmälan till kommissionen avsåg alltså en ramlagstiftning som Tyskland menade skapade rättssäkerhet för de tyska förbundsstaterna att investera i infrastruktur och marksanering. Infrastrukturinvesteringarna gjorde marken attraktiv för privata fastighetsinvesteringar. Stödordningen var begränsad till regioner som utsågs på basis av på förhand fastställda kriterier såsom arbetslöshet, inkomstnivåer, prognoser för antalet arbetstillfällen och infrastrukturindikatorer. Förbundsstaterna kunde ställa ytterligare krav på att satsningarna skulle bidra till att stärka bland annat regional konkurrenskraft för företag och regional tillväxt.
De direkta mottagarna av finansieringen var lokala myndigheter eller sammanslutningar av lokala myndigheter. I vissa fall kunde det också vara fråga om ideella organisationer eller samverkansbolag mellan lokala myndigheter och privata företag där de lokala myndigheterna hade ett bestämmande inflytande. Mottagarna ägde normalt marken och i de fall de inte gjorde det skulle de avtala om att all värdeförändring skulle komma dem till del genom att rätten att använda och sälja marken skulle överföras till den ansvariga myndigheten. Det kunde även röra sig om stödmottagare som utgjorde företag och om investeringar i mark som ägdes av företag. På grund av det skulle det finnas återkravsklausuler som säkerställde att alla vinster i form av värdeökningar återfördes till de ansvariga myndigheterna.
Kommissionen fann att lokala myndigheters utveckling och omvandling av offentligt ägd mark inte är en ekonomisk verksamhet utan en del av deras offentliga uppdrag inom ramen för den fysiska planeringen. När medel överförs mellan tyska staten och delstaterna till de lokala myndigheterna för att utföra markutvecklingsprojekt är det en inomstatlig finansiell överföring mellan offentliga organ som inte utgör statligt stöd. I de fall då den direkta mottagaren av medel är ett företag eller en ideell organisation fick dessa ingen fördel eftersom hela vinsten skulle återföras till den ansvariga myndigheten. Även i de fall en privat aktör ägde marken skulle eventuella vinster återföras till den ansvariga myndigheten.
Arbetet med att förbereda marken skulle kontrakteras genom ett öppet, transparent och icke-diskriminerande anbudsförfarande. Företaget som fick uppdraget att utveckla marken fick inte också nyttja den. Även när utvecklingsarbetet utfördes av kommunägda bolag skulle dessa utses efter ett öppet anbudsförfarande och inte heller dessa bolag fick därefter nyttja marken. I beslutet specificeras villkoren för att utse markutvecklarna. Förfarandet skulle vara förenligt med upphandlings- och statsstödsreglerna. Ersättningen för utvecklings- eller marknadsföringsföretagets insatser skulle ha fastställts genom ett anbudsförfarande och intäkterna skulle tillfalla den organisation som ansvarade för att genomföra projektet.
Efter att marken förberetts för försäljning skulle vilken aktör som helst kunna köpa marken och försäljningen skulle genomföras i enlighet med kommissionens meddelande om markförsäljning.
Germany – GRW land development scheme for industrial and commercial use (SA.36346)
Den 2 april 2008 godkände Europeiska kommissionen (kommissionen) ett tyskt regionalstöd till företaget Propapiers uppförande av ett pappersbruk och ett tillhörande kraftverk i en nyöppnad utbyggnad av ett industriområde. Till följd av ett klagomål om att Propapier hade fått olagligt stöd inledde kommissionen ett granskningsförfarande i oktober 2008. Den klagande, Smurfit Kappa GmbH, påstod att byggandet av ett avloppsreningsverk, parkeringsplats, väg och fördjupning av Oder-Spree kanalen var avsedda för pappersbruket och skulle betraktas som särskild infrastruktur och statligt stöd till förmån för Propapier. Den klagande hävdade också att avgifterna för avloppsreningen var fördelaktiga till förmån för Propapier.
Kommissionen fattade beslut i ärendet 1 oktober 2014.
När det gällde parkeringsplatsen konstaterade kommissionen att den kunde nyttjas av allmänheten och att Propapier hade en egen parkeringsplats som täckte behovet av parkeringar för anställda, leverantörer och besökare. Finansieringen av parkeringsplatsen kunde därmed inte anses ge en selektiv fördel till Propapier.
Inte heller byggandet av den nya vägen till industriområdet kunde anses ge en selektiv fördel till Propapier eftersom det rörde sig om en allmän väg som var en del av den övergripande planen för utvecklingen av industriområdet. Vägen hade planerats långt före Propapiers planer på att uppföra pappersbruk och kraftverk. Vägen band samman industriområdet med motorvägen och möjliggjorde ytterligare utvecklingsalternativ för andra industriområden. Dessutom innebar den nya vägen att körtiden förkortades till Frankfurt.
Den breddning och fördjupning som gjordes av Oder-Spree-kanalen sågs som en del av det nödvändiga regelbundna underhållet av kanalen och var en del av stadens arbete med att locka till sig företag. Propapier kunde inte anses få en selektiv fördel av åtgärden.
Vad gäller avloppsreningsverket konstaterade kommissionen att också det planerades långt innan Propapiers ankomst till området. Även andra anläggningar i industriområdet skulle anslutas till reningsverket som även hanterade avloppsvatten från annan produktion än papper. Inte heller denna investering ansågs därför ge Propapier någon selektiv fördel.
När det gällde frågan om de förmånliga avgifterna för avloppsreningen konstaterade kommissionen att avgiftsnivån behöver vara förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Kommissionen beskrev att det kunde fastställas på två alternativa sätt, antingen genom jämförelse med avgifter som en motsvarande verksamhet som Propapier ska betala eller som en lönsamhetsanalys på förhand. Referenspriser via en jämförelse var inte möjliga eftersom priserna var reglerade i lag.
Kommissionen ansåg att infrastruktur som var öppen för alla och som inte var avsedd för en viss användare var marknadsmässig om användarna av infrastrukturen stegvis, på förhand, bidrar till operatörens lönsamhet. Detta är fallet om reningsverksoperatörens kommersiella överenskommelse med den enskilda användaren gör det möjligt för operatören att täcka alla kostnader som härrör från detta avtal med en rimlig vinstmarginal på medellång sikt. Kommissionen konstaterade med hänsyn till detta att avloppsreningsverket var öppet för alla och inte dedikerat till Propapier och att företaget betalade en avgift som täckte alla merkostnader som den som driver reningsverket ådrar sig till följd av Propapiers verksamhet.
Kommissionen kom alltså fram till att varken byggandet av avloppsreningsverket, parkeringsplatsen, vägen eller fördjupningen och breddningen av Oder-Spree-kanalen utgjorde statsstöd. Inte heller avgifterna för reningsverket gav Propapier någon fördel eftersom de täckte de merkostnader som uppstått och en rimlig vinst för operatören.
Den 22 september 2016 lämnade Dijkstra Supermarkt B.V. in ett formellt klagomål till Europeiska kommissionen (kommissionen) om påstått olagligt statligt stöd till Wonen Meerssen Bemog Projectontwikkeling och Jan Linders supermarkten för uppförande och användning av en ny stormarknadsbyggnad med intilliggande parkeringsanläggningar, efter överföringen av statliga medel från Meerssens kommun till Wonen Meerssen.
Frågan i ärendet gällde om ett bidrag som uppgick till 978 158 euro hade beviljats av provinsen Limburg till kommunen Meerssen för projektet "town centre plan Bunde" (nedan kallat projektet) i enlighet med relevant budget och förordning. Målet med projektet var att upprätthålla och stärka livskvaliteten genom att skapa en stadskärna där shopping, hälsovård och bostäder samlas i kluster. Bunde är en by i kommunen Meerssen.
Klaganden hävdade att bidraget från provinsen Limburg bland annat användes för att bygga snabbköpet med intilliggande parkeringsplats. Parkeringsplatserna skulle i första hand gynna Jan Linders och Jan Linders skulle också få använda en subventionerad byggnad. Klaganden hävdade att det framgår av avtalet om markexploatering mellan kommunen och Wonen Meerssen att det bidrag som provinsen Limburg hade beviljat kommunen skulle överföras till Wonen Meerssen. Subventionen skulle därför ge en selektiv fördel till Wonen Meerssen, till Bemog, eller till bägge företagen för byggandet av snabbköpet och parkeringsinfrastrukturen. Även Jan Linders påstods ha gynnats genom dess snabbköp med intilliggande parkeringsplats. Klaganden hävdade att han skulle bli tvungen att finansiera sin egen byggnad och parkeringsplats utan bidrag.
När det gällde subventionen från delstaten Limburg utredde kommissionen om enbart det faktum att en stormarknad och en parkering ingick i projektet innebar att det var fråga om skräddarsydd markutveckling till fördel för ägaren eller användaren av snabbköpet och inte allmän infrastruktur.
För att bedöma om infrastrukturen i samband med projektet var så anpassad efter köparens önskemål att den inte kunde ses som allmän infrastruktur så undersökte kommissionen bakgrunden till projektet. Planmyndigheternas beslut visade att en stormarknad och en parkering förutsågs i planen innan förhandlingarna med Jan Linders ägde rum.
Under hela projektutvecklingens historia hade flera stormarknader uttryckt intresse för att hyra snabbköpet som ska byggas på Agnestorget. Stadsutvecklingsplanen och landskapsstödsbeslutet fanns före hyreskontraktet med Jan Linders. Även om Jan Linders identitet var känd före hyreskontraktet med Bemog (eller en mellanliggande privat part), påverkade detta inte den allmänna stadsplaneringen eller projektets övergripande inriktning. Parkeringens kapacitet utvecklades med hänsyn till behoven hos alla stormarknadskedjor som var etablerade på den platsen och inte en viss stormarknad som skulle hyra den under en viss period. Kommissionen drog därför slutsatsen att projektet inte var utformat för att huvudsakligen passa Jan Linders eller Bemogs behov och att projektet därför inte kunde betraktas som en skräddarsydd utveckling till fördel för Jan Linders eller Bemog.
Vidare ingick Wonen Meerssen ett försäljningsavtal med Bemog för att sälja den mark där snabbköpet med intilliggande parkeringsmöjligheter skulle komma att bebyggas av Bemog. Som bekräftades av de nederländska myndigheterna fanns det ingen statlig inblandning i denna transaktion eftersom Wonen Meerssen självständigt kunde slutföra sådana transaktioner. Det rörde sig om en transaktion på marknadsmässiga villkor mellan Wonen Meerssen och en privat byggherre, Bemog. Det fanns inget som tydde på att stadsplaneringen (inklusive stormarknad och parkering) skulle ha gjorts på ett selektivt sätt för att gynna valet av Bemog som exploatör och att den inte dikterade villkoren i avtalet med Bemog.
Bemog skulle i sin tur komma att, i egenskap av en privat investerare i en marknadsekonomi, återspegla investeringskostnaderna för snabbköpet och tillhörande parkeringsmöjligheter i snabbköpets begärda hyrespriser. Det slutliga marknadspriset skulle bli resultatet av samspelet mellan det totala byggpriset och det pris som potentiella användare är beredda att betala för användningen av en stormarknadsbyggnad med intilliggande offentliga parkeringsanläggningar. På grundval av den uppskattning som de nederländska myndigheterna hade tillhandahållit och som bekräftades av en oberoende värderingsperson har kommissionen inte heller någon anledning att ifrågasätta marknadsöverenskommelsen gällande hyrespriset som Jan Linders betalade.
Kommissionen konstaterade därmed att något statsstöd inte förelåg eftersom vare sig stadsplaneringen eller hyresöverenskommelsen gav något visst företag fördelar.
EU-kommissionens analysverktyg för infrastrukturinvesteringar
Europeiska kommissionen har publicerat arbetsdokument med sin syn på hur olika typer av infrastrukturinvesteringar ska bedömas ur statsstödshänseende. Bakgrunden till dessa analysverktyg är att rättsutvecklingen och ökade kommersiella inslag har lett till att finansieringen och driften av samhällsinfrastruktur med offentliga medel i större utsträckning än tidigare omfattas av statsstödsreglerna. I takt med att kommersiella inslag har tillkommit i både finansiering och drift av infrastruktur har kommissionen och EU:s domstolar konstaterat att infrastrukturinvesteringar kan gynna ekonomisk verksamhet. Statsstödsbedömningen behöver avse alla delar av värdekedjan, dvs. ägare, användare och konsumenter.
Stöd till kommunal infrastruktur för vatten och avlopp
Infrastruktur för vatten och avlopp (VA-infrastruktur) är typiskt sett i statsstödssammanhang att betrakta som ett så kallat naturligt monopol. Det innebär att finansiering av sådan infrastruktur normalt inte omfattas av statsstödsreglerna. Statsstödsreglerna kan dock i vissa fall ändå aktualiseras, exempelvis om investeringen kopplas till driften av VA-infrastrukturen.
För svenskt vidkommande skulle kommunala beslut om undantag från VA-taxan, eller från principerna för att ta ut exploateringskostnader för infrastruktur enligt 6 kap. 40 § Plan- och bygglagen, avseende en byggherre kunna vara att betrakta som stöd.
Stöd till kommunal infrastruktur i form av vägar
Vägar som är tillgängliga för alla och som inte finansieras med vägavgifter betraktas också som allmän infrastruktur som inte omfattas av reglerna för statligt stöd. Även finansiering av allmän infrastruktur kan dock omfattas av statsstödsreglerna om den utformas särskilt för att gynna en eller flera specifika användare.
Kommissionens vägledning om när investeringar i väginfrastruktur inte är statsstöd (pdf)
När det gäller allmän väginfrastruktur som nyttjas av allmänheten är det alltså inte fråga om statsstöd medan det skulle kunna vara fråga om ett stöd om kommunen bekostade en enskild väg på ett visst företags mark.
Stöd till andra typer av kommunal infrastruktur
Kommissionen har gett ut vägledningar även om när investeringar i vissa andra typer av infrastruktur (såsom exempelvis energitillförsel, hamnar och sophantering) inte är statsstöd