Statsstödsreglernas effekter på investeringar på svaga bostadsmarknader
- Generellt - Statsstöd
- Webbvägledning
En olönsam investering i omvandling eller nybyggnation av bostäder är under vissa förutsättningar ett statsstöd enligt EU-rätten. Här beskriver vi kortfattat vilka statsstödsregler som kan bli aktuella för en sådan investering.
Innehåll på denna sida
Mer stöd om regelverk vid en olönsam bostadsinvestering
Stöd om processen
Vad innebär statsstödsreglerna?
Offentligt ägande och offentlig finansiering omfattas i vissa fall av EU:s statsstödsregler. Statsstödsreglerna ska se till så att det offentliga inte ger vissa företag konkurrensfördelar om det inte är nödvändigt för att nå viktiga politiska mål.
Även relationen mellan kommunen och dess allmännyttiga kommunala bostadsbolag eller bostadsstiftelse omfattas av EU:s statsstödsregler.
Kommunen och bolaget eller stiftelsen kan följa statsstödsreglerna genom att antingen undvika att lämna statsstöd till bolaget eller genom att utforma stödet på de sätt som statsstödsreglerna kräver.
Ett antal kriterier ska samtliga vara uppfyllda för att kommunens investering ska anses vara ett statsstöd. Vi bedömer att samtliga av kriterierna för statsstöd typiskt sett är uppfyllda om en kommun finansierar en olönsam investering enligt vårt exempel för att säkerställa bostadsförsörjningen i kommunen.
Det är dock inte fråga om ett statsstöd om kommunen gör investeringen till marknadsmässiga villkor.
Statsstödsrättslig marknadsmässighet
Fokus för kommunens bedömning av om finansieringen är ett statsstöd är om investeringen är långsiktigt lönsam för bostadsverksamheten, det vill säga om investeringen är marknadsmässig. Om kommunen gör investeringen till marknadsmässiga villkor är det inte fråga om ett statsstöd.
Investeringens lönsamhet och gynnandekriteriet
Investeringens lönsamhet får betydelse för bedömningen av om en åtgärd ska räknas som ett statsstöd. Lönsamheten är inte det enda som ska bedömas för att avgöra om investeringen är ett statsstöd men lönsamheten avgör om ett av de fem statsstödskriterierna, det så kallade gynnandekriteriet är uppfyllt.
Utgångspunkten för denna del av statsstödsbedömningen är om tillskottet från ägaren sker till villkor som ger det kommunala bostadsföretaget en ekonomisk fördel jämfört med dess konkurrenter (artikel 107.1 EUF-fördraget).
Bedömning av om det är en marknadsmässig åtgärd
Vid bedömningen frågar man sig hur kommunen som ägare skulle ha agerat om den vore en privat aktör i en jämförbar situation med kommunen, men som drevs av ett långsiktigt vinstintresse. En åtgärd som en sådan privat aktör skulle ha kunnat besluta om ses som en marknadsmässig åtgärd som inte är ett statsstöd.
Marknadsmässiga villkor kan säkerställas genom konkurrensutsättning eller en oberoende värdering. En trovärdig affärsplan kanske också vara ett stöd för bedömningen att en åtgärd är marknadsmässig.
Om investeringen är marknadsmässig
Om kommunens finansiering av en bostadsomvandling på en svag bostadsmarknad kan bedömas som en marknadsmässig investering är investeringen inte något statsstöd. Då behöver kommunen inte tillämpa någon av de alternativa modeller med exempel på beslutstext med mera som vi har beskrivit i detta webbstöd. Kommissionens så kallade SGEI-beslut, eller andra statsstödsregler, behöver då inte tillämpas.
Mer information om statsstödsrättslig marknadsmässighet
Tillåtet statsstöd i form av en investering i hyresbostäder för äldre
Vår bedömning
Upphandlingsmyndigheten bedömer att ett kommunalt statsstöd till ett kommunalt bostadsföretag på en svag bostadsmarknad i första hand bör utformas enligt villkoren i EU-kommissionens så kallade SGEI-beslut (kommissionens beslut 2012/21/EU). Av den anledningen utgår våra modeller från att kommunen använder sig av SGEI-beslutet när den lämnar dessa typer av stöd till sitt allmännyttiga bostadsbolag eller bostadsstiftelse.
Det finns särskilda statsstödsregler för stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). Tjänster av allmänt intresse är tjänster som riktar sig till medborgarna och där offentlig finansiering är nödvändig.
När offentlig finansiering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyller alla kriterier i begreppet statligt stöd kan ersättningen ges enligt ett särskilt undantagsregelverk som kommissionen har beslutat, det så kallade SGEI-beslutet (kommissionens beslut 2012/21/EU).
En förutsättning för att tillämpa dessa statsstödsregler är att marknaden inte skulle erbjuda tjänsten på ett sätt som tillfredsställer samhällets behov utan offentlig finansiering. Den som får sådan offentlig finansiering måste också ges en skyldighet att utföra tjänsten.
Hur lämnar en kommun eller region stöd enligt SGEI-beslutet?
Samhället har ett uttalat ansvar för bostadsförsörjningen. Av regeringsformen framgår att det allmänna ska trygga rätten till
- arbete
- bostad
- utbildning.
Det ingår i de grundläggande målen för den offentliga verksamheten. Men det är ett allmänt mål, som inte ger upphov till någon utkrävbar rättighet för den enskilde.
På svaga marknader är investeringar i hyresbostäder ofta inte möjliga utan offentlig finansiering. Vår bedömning är att en kommun sannolikt kan definiera bostäder för äldre, i det ordinarie bostadsbeståndet på en svag bostadsmarknad, som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Detta eftersom tillgänglighetsanpassade moderna hyresbostäder för äldre på svaga bostadsmarknader i många fall inte kan erbjudas utan statsstöd.
Kommunerna har dock ingen skyldighet att lämna kommunalt statsstöd inom ramen för sitt bostadsförsörjningsansvar.
De modeller för kommunalt statsstöd som vi redogör för i de andra delarna av detta webbstöd grundar vi på samma definition av målgruppen 65+ som regeringen gjorde i förordningen (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer.
Det kan vara möjligt att lämna statsstöd enligt SGEI-reglerna även för bostäder som upplåts till andra målgrupper än äldre personer. Några exempel på detta är
- personer med nedsatt funktionsförmåga
- anvisade nyanlända enligt anvisningslagen
- ungdomar och studenter.
Därutöver finns det exempel på hur kommissionen har bedömt andra länders stöd till hyresbostäder. Där har stöd även kunnat lämnas till förmån för personer med lägre inkomster. En förutsättning är dock att målgruppen definieras av kommunen och att det följs upp att bostäderna också i praktiken upplåts till målgruppen.
Om kommunen lämnar ett statsstöd till ett kommunalt bostadsföretag så kan det begränsa bostadsföretagets möjligheter att ta emot andra typer av statsstöd. Vissa stöd för bostadsbyggande som Boverket ansvarar för medger nämligen inte att ytterligare statsstöd lämnas för samma projekt. Detta gäller exempelvis för stöd enligt förordningen (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer.
Genom att tillämpa någon av de modeller som vi beskriver i detta webbstöd kan kommunen uppfylla villkoren i SGEI-beslutet.
Stödmodell 1 - kommunens bostadsföretag äger fastigheten
Stödmodell 2a och 2b - den nämndkontrollerade förvaltningen äger fastigheten
Andra statsstödsrättsliga alternativ
Genom att konkurrensutsätta uppdrag att utföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan statsstöd i vissa fall uteslutas trots att finansieringen inte är marknadsmässig. En sådan konkurrensutsättning måste uppfylla samtliga kriterier i EU-domstolens dom i det så kallade Altmark-målet (Mål C-280/00 Altmark trans, REG 2003 I-07747).
Kriterierna innebär bland annat att ett upphandlingsförfarande måste säkerställa att ersättningen för tjänster inte överstiger det ekonomiskt mest fördelaktiga för den offentliga aktören. Detta förutsätter enligt kommissionens bedömning bland annat att fler än en anbudsgivare konkurrerar om kontraktet.
Altmarkkriterierna
Ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är inte att betrakta som statsstöd om alla fyra Altmarkkriterier är uppfyllda:
- Företaget som får ersättning ska faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.
- Kriterierna för hur ersättningen beräknas ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
- Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av dessa skyldigheter.
- När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, ska storleken av den nödvändiga ersättningen ha fastställts på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av skyldigheten.
Enligt domskälen (p. 93) är det bara ett upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla tjänsten till den lägsta kostnaden för det allmänna som uppfyller det fjärde Altmarkkriteriet.
Hyresbostadsmarknaden i kommuner med svaga bostadsmarknader domineras ofta av kommunens eget allmännyttiga bostadsaktiebolag. För att ett upphandlingsförfarande ska kunna uppfylla Altmark-kriterierna krävs det anbud från fler aktörer än kommunens egen verksamhet. Privata aktörer saknar ofta tillgång till kapital eftersom det är svårt att få banklån för att finansiera investeringar givet de förutsättningar som präglar svaga bostadsmarknader. Av de modeller vi presenterar är det troligen modell 2a som skulle vara enklast att konkurrensutsätta eftersom kostnaderna för att förvalta fastigheten under viss tid är förhållandevis lätta att överblicka.
Om värdet av tjänsten i förhållande till ersättningen är svårbedömt uppkommer även frågan om hur avtalet förhåller sig till förbudet mot att gynna enskilda näringsidkare i 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen.
Ett tidsbestämt förvaltningsuppdrag skiljer sig alltså från ett uppdrag att uppföra och tillhandahålla lägenheter under fastighetens avskrivningstid. Då det finns stora oklarheter kring dessa frågor presenterar vi inte någon modell för ett upphandlat kontrakt.
Om det är möjligt att uppfylla Altmarkkriterierna i ett kontrakt som tilldelas i konkurrens finns det många fördelar med ett sådant förfarande eftersom statsstödsreglernas krav då inte gäller den upphandlade verksamheten. I de fall kommunen äger bostadsfastigheten kvarstår dock behovet av att säkerställa att bostadsfastigheten särredovisas från övrig kommunal verksamhet och inte används för annat än för tjänster av allmänt intresse (såväl ekonomisk- som icke-ekonomisk verksamhet kan dock bedrivas i fastigheten) inom ramen för statsstödsreglerna.
Stöd upp till 300 000 euro under en period av tre år till ett visst företag räknas inte som statsstöd, om bestämmelserna i den allmänna förordningen om stöd av mindre betydelse (de minimis) följs.
För ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse finns en förordning som medger stöd upp till 750 000 euro under en treårsperiod till ett visst företag (SGEI-de minimis).
För vissa mindre omfattande stödåtgärder kan alltså kommunen ge denna typ av stöd, utan att det riskerar att betraktas som otillåtet statsstöd. Samtliga villkor i den aktuella förordningen måste då vara uppfyllda.
Det är viktigt att notera att en stödåtgärd i sin helhet måste uppfylla kraven i det regelverk om de minimis-stöd som tillämpas. Ett stöd som överskrider takbeloppen är inte lagligt upp till takbeloppet
Att anmäla ett statsstöd till EU-kommissionen för godkännande kan vara en lång och mödosam procedur. Det finns också en bestämmelse i kommissionens allmänna gruppundantag, GBER, som i teorin skulle kunna vara aktuell. Det handlar om artikel 56 i GBER, som kan tillämpas på stöd till lokal infrastruktur. Bostäder kan rymmas inom begreppet infrastruktur.
Vi bedömer dock att det finns rättsliga osäkerheter kring om den bestämmelsen omfattar statsstöd som ska bidra till marknadskompletterande bostäder för äldre på en svag bostadsmarknad. Kommissionen har bland annat konstaterat att ett svenskt investeringsstöd för hyresbostäder inte uppfyllde villkoren i artikel 56 i GBER då de subventionerade bostäderna inte hyrdes ut till marknadspris. Investeringsstödet godkändes dock ändå av kommissionen direkt mot EUF-fördragets undantagsbestämmelser.
Ett statsstödsgodkännande av kommissionen kräver att stödet först anmäls till kommissionen. En sådan anmälningsprocedur kan bli mycket tidskrävande och slukar mycket resurser.
Även om det svenska investeringsstödet för bostäder till slut godkändes av kommissionen direkt mot bestämmelserna i EUF-fördraget bedömer vi alltså att utmaningarna för en liten kommun att anmäla ett motsvarande statsstöd till kommissionen för godkännande är för stora. Därför bygger våra modeller på de möjligheter som finns att lämna stöd enligt villkoren i SGEI-beslutet som då inte måste godkännas i förväg av kommissionen.
Villkor i den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER)
Kommissionens beslut att godkänna ett svenskt investeringsstöd för hyresbostäder